Euroopan unioni on vuodesta 2020 lähtien ollut laatimassa itselleen strategiseksi kompassiksi kutsuttavaa dokumenttia. Kyseessä on kaksivuotinen prosessi, jonka tarkoitus on täsmentää EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikan suuntaviivoja sekä asettaa sille vuoteen 2030 ulottuvia tavoitteita neljän temaattisen korin sisällä: kriisinhallinnan, resilienssin, toimintakykyjen kehittämisen ja kansainvälisten kumppanuuksien.
Strateginen kompassi on Saksan aloite, joka kehittyi maan suunnitellessa vuoden 2020 syyspuolella olleen EU:n puheenjohtajuuskautensa ohjelmaa. Berliinissä nähtiin, että vuonna 2016 hyväksytyn EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kunnianhimon tason ja unionin tosiallisen toiminnan välille oli syntynyt umpeen kurottava kuilu: EU pyrkii vastaamaan kansainvälisiin kriiseihin, tukemaan kumppaneitaan sekä puolustamaan itseään ja kansalaisiaan, mutta sen on monesti ollut vaikeaa vastata edes sen omilta lähialueiltaan kumpuaviin haasteisiin. Lisäksi Berliini halusi antaa ohjausta vuoden 2016 jälkeen käynnistyneille Euroopan puolustusrahaston ja pysyvän rakenteellisen yhteistyön kaltaisille puolustusyhteistyöhankkeille.
Strategisen kompassin kehittäminen käynnistyi yhteisen uhka-analyysin laadinnalla, joka esiteltiin jäsenmaiden puolustusministereille marraskuussa 2020. Vuoden 2021 alkupuolella se on keskittynyt ”strategiseen dialogiin”, jonka aikana jäsenmaat ovat esittäneet erilaisia ideoita EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittämiseksi useissa epävirallisissa asiakirjoissa ja keskustelleet niistä monissa eri tilaisuuksissa. Tällaisia ideoita ovat muun muassa uusien nopeantoiminnan joukkojen perustaminen, erillisen EU:n puolustusneuvoston luominen, joustavuuden lisääminen EU:n kriisinhallinnassa, sekä EU:n turvatakuulausekkeena tunnetun Lissabonin sopimuksen artiklan 42.7 kehittäminen.
Suomi on strategisen dialogin aikana korostanut etenkin resilienssi-korin merkitystä. Tämä johtuu siitä, että resilienssi-kori käsittelee EU:n ja sen jäsenmaiden kriisinsietokykyyn liittyviä aiheita, eli se liittyy kaikkein suorimmin jäsenmaiden kansalliseen turvallisuuteen. Sen kehyksissä Suomi on ajanut etenkin artiklan 42.7 selkeyttämistä, unionin kybertoimintakykyjen kehittämistä sekä sen hybridiuhkien torjuntakyvyn tehostamista. Suomi on muun muassa ehdottanut, että EU:n tulisi kehittää ohjekirja artiklaa 42.7 varten, mikä selkeyttäisi EU:n instituutioiden roolia sen toimeenpanossa.
Strateginen kompassi tullaan luonnostelemaan strategisen dialogin lopputulosten perusteella. Jotta jokin idea päätyisi kompassiin, jokaisen jäsenmaan on kannatettava sitä EU:n turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa päätöksenteossa käytetystä yksimielisyysperiaatteesta johtuen. Kompassin luonnostelu tulee siis vaatimaan jäsenmailta myönnytyksiä ja kompromisseja, koska kaikki niistä eivät ole kiinnostuneita samoista ideoista. Se tulee aiheuttamaan päänsärkyä myös Euroopan ulkosuhdehallinnolle, jolla on kynänhaltijan vastuu kompassin luonnostelussa.
Kuva: Antonio Pedro Santos/LUSA
Toistaiseksi strategisen kompassin laadinta on edennyt ilman huomattavia jäsenmaiden välisiä poliittisia yhteenottoja. Ainoa poikkeus tähän koettiin toukokuussa, kun 14 jäsenmaan ryhmä vuoti julkisuuteen idean uuden 5 000 sotilaan vahvuisen nopeantoiminnanjoukon luomisesta EU:lle. Osa jäsenmaista ei ollut tyytyväisiä tapaan, jolla uuden joukon luomista ehdotettiin. Ne myös huomauttivat, että EU:lla on jo olemassa 1 500 sotilaasta koostuvat taisteluosastot, joita se ei ole tähän saakka kyennyt käyttämään kertaakaan jäsenmaiden välisistä erimielisyyksistä johtuen.
Strategisen kompassin luonnosteluvaiheen suurin haaste tulee olemaan konkreettisuus. Kun kompassin laadinta alkoi, siitä piti tulla EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa ohjaava asiakirja, jonka jäsenmaiden puolustusministeriöt ja EU voisivat toimeenpanna sellaisenaan. Strategisen dialogivaiheen lopussa kuitenkin vaikuttaa, että kompassista on tulossa eräänlainen ”globaalistrategia 2.0”, eli alun perin ajateltua laajempi ja poliittisempi: osa jäsenmaista haluaa kompassin käsittelevän myös ulkopolitiikkaa, koska ulkoministereillä on keskeinen rooli EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikassa.
Strategisen kompassin ulkopoliittisuus korostuu etenkin sen kansainväliset kumppanuudet -korista käydyissä keskusteluissa. Osa jäsenmaista esimerkiksi näkee, että EU:n tulee tiivistää yhteistyötä Indopasifisen alueen maiden kanssa ja luoda niille uusia kumppanuusrakenteita. Tämä johtuu etenkin Kiinan vaikutusvallan kasvusta ja sen lisäämistä geopoliittisesta jännitteistä Indopasifisella alueella. Moni jäsenmaa toivoo myös turvallisuus- ja puolustuspoliittista yhteistyötä EU:n ja brexitin jälkeisen Britannian välillä, vaikka toistaiseksi sellainen ei ole kiinnostanut Lontoota.
Laajuutta strategiseen kompassiin on tuomassa myös se, että siihen on ehdotettu erillistä kappaletta EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikan hallinnollisista kysymyksistä. Sen tarkoitus olisi käsitellä aiheita, kuten esimerkiksi mahdollisen pysyvän puolustusministerineuvoston luomista EU:n neuvostoon, jäsenmaiden johtajista koostuvan Eurooppa-neuvoston roolin kasvattamista EU:n puolustusyhteistyössä, sekä määräenemmistöpäätöksenteon rajattua käyttöönottoa turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalla.
Mikäli strateginen kompassi laajentuu huomattavasti turvallisuus- ja puolustuspolitiikan ulkopuolelle, se saattaa lopulta vaatia erillisen toimeenpanosuunnitelman. Näin kävi myös vuonna 2016 valmistuneen EU:n globaalistrategian kohdalla: sen laajuuden ja teoreettisuuden vuoksi sille laadittiin erillinen toimeenpanosuunnitelma, jossa täsmennettiin sen merkitystä turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalla. Ainakin muutama jäsenmaa näkee strategisen dialogivaiheen lopun häämöttäessä, että EU joutuu todennäköisesti toimimaan vastaavalla tavalla myös kompassin kohdalla.
Strategisen kompassin laadintaa saattaa toisin sanoen seurata toinen sitä täsmentävä prosessi. Tämä ei olisi toivottavaa, koska erillisen toimeenpanosuunnitelman laatiminen kuluttaisi EU:n ja sen jäsenmaiden aikaa, jonka ne voisivat käyttää selkeästi laaditun kompassin toimeenpanoon. Joillekin jäsenmaille saattaa myös syntyä kiusaus kompassin luonnostelun aikana siirtää poliittisesti arkaluontoisiin aiheisiin liittyvät päätökset sen toimeenpanosuunnitelmaan. Tämä tulisi kuitenkin välttää: jos toimeenpanosuunnitelma laaditaan, sen tulee olla puhtaasti tekninen.
Mitään ei kuitenkaan ole vielä lyöty lukkoon: strategisen kompassin luonne ja sisältö ovat edelleen avoimia kysymyksiä, jotka riippuvat EU:n jäsenmaista. Tulemme tietämään niistä enemmän viimeistään marraskuussa, jolloin unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan, Josep Borrellin, on määrä esittää kompassin ensimmäinen luonnos jäsenmaiden puolustusministereille. Toivottavaa olisi, että jäsenmaat saisivat tehtyä kompassista mahdollisimman selkeän ja operatiivisen dokumentin, jottei se jäisi EU:n hyllyyn pölyttymään heti sen valmistuttua.
Kirjoittaja
Niklas Nováky työskentelee vanhempana tutkijana Wilfried Martens Centre for European Studies -ajatuspajassa Brysselissä. Hän on koulutukseltaan kansainvälisen politiikan tohtori, Eurooppa-politiikan maisteri sekä kansainvälisen politiikan kandidaatti. Novákyn tutkimus keskittyy EU:n ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan, josta hän on julkaissut muun muassa useita vertaisarvioituja artikkeleita sekä European Union Military Operations: A Collective Action Perspective (Routledge 2018) nimisen kirjan.
