HX-hankkeen onnistumisen avaimet

HX-hävittäjähankkeen merkittävä etappi saavutettiin viime joulukuun 10. päivänä, kun valtioneuvosto päätti yleistunnossaan Suomen seuraavan monitoimihävittäjän olevan Lockheed Martinin F-35. Pitkän ja perusteellisen tarjouskilpailun sekä huolellisen arviointiprosessin tuloksena F-35A osoittautui Suomelle parhaaksi monitoimihävittäjäjärjestelmäksi. Hankkeen tärkeä valmisteluvaihe ja hankintapäätös ovat siis onnistuneesti takana päin, joten nyt on hyvä hetki tarkastella, mitkä olivat avaintekijöitä hankkeen valmisteluvaiheen onnistumisessa.

Hornetin seuraajahankkeen esiselvitys luovutettiin puolustusministeri Jussi Niinistölle 11. kesäkuuta 2015.

Miten korvata Hornet-kaluston suorituskyky

HX-hankkeen alkutilanteessa puolustushallinnon käsissä oli ongelma, johon oli keksittävä ratkaisu. Ongelmanamme oli elinkaarensa päähän tuleva Hornet-kalusto, jonka suorituskyvylle tarvittiin korvaaja. Vastaavia hankkeita ei tule virkamiesten hoidettavaksi kovin usein, joten monilta osin suunnitteluun lähdettiin puhtaalta pöydältä.

Tavoitetilanamme oli uskottava, toimintaympäristön vaatimuksiin vastaava ilmapuolustus aina 2060-luvulle saakka. Ilmapuolustuksen kriittinen komponentti on suorituskykyinen monitoimihävittäjä, joka tukee myös muiden puolustushaarojen taistelua kyvyillään, mutta tarkastelussa ei rajoittauduttu pelkästään monitoimihävittäjiin. Alkuun ei ollut selvää, miten tavoitetilaan päästään. Koska vaihtoehtoisia ratkaisuja oli ainakin teoriassa useita, oli ne arvioitava yksi kerrallaan.

Puolustusvoimien tutkimuksissa ja selvityksissä on arvoitu, miten Hornetin puolustusjärjestelmällemme tuottamat suorituskyvyt korvataan parhaiten vastaamaan tulevien vuosikymmenten vaatimuksia. Samalla arvioitiin kunkin ratkaisun kustannustehokkuutta ja hyväksyttävyyttä. Tutkimusten tuloksena oli, että Hornetin suorituskyky tuli korvata monitoimihävittäjällä. Ilmatorjunnalla ja miehittämättömillä aluksilla on oma tärkeä roolinsa puolustusjärjestelmässä, mutta ne eivät kykene korvaamaan hävittäjän monipuolista tehtäväkenttää.

Alusta alkaen ymmärrettiin näin suuren hankkeen viestinnän ja avoimuuden merkitys. Tunnistettiin, että hankkeesta oli viestittävä niin päättäjille, kansalaisille, medialle kuin tarjoajille. Viestinnän oli oltava avointa, totuudenmukaista, johdonmukaista ja kiinnostavaa. Valittua suorituskykyratkaisua oli pystyttävä perustelemaan ja kansantajuistamaan. Katsottiin, että puolustushallinnon on kyettävä laatimaan salaisista tutkimuksista julkisen tason esitys vastaamaan niin päättäjien kuin kansalaistenkin tiedontarpeisiin.

Puolustusministeri käynnisti vuonna 2014 esiselvityksen, jossa kuvattiin tavoitetila ja esitettiin tavoitetilaan johtava ratkaisu. Esiselvitystyöryhmän loppuraportti oli HX-hankkeen viestinnällinen pelinavaus, johon palattiin keskusteluissa monta kertaa. Hankkeen aikana hyväksi toimintatavaksi osoittautui myös ohjelmajohtajan blogi, jonka tavoittavuus viestintäkanavana jopa yllätti meidät.

Ongelmanratkaisun, tässä tapauksessa Hornetin suorituskyvyn korvaamisen, onnistumisen edellytyksiksi tunnistettiin tarve laajalle arsenaalille resursseja – aikaa, osaamista, henkilöitä ja rahoitusta. Jo hankkeen suunnitteluvaiheessa oli tärkeää resurssien turvaaminen ja ennen kaikkea realistinen resursointi. Hankkeen toimeenpano vie vuosia, joten on välttämätöntä, että resursseista löytyy joustovaraa.

Ajalla on tapana loppua kesken, joten jo hankkeen suunnitteluvaiheessa oli varattava aikaa mahdollisille takapakeille. Liian kunnianhimoista aikataulua ei kannattanut tavoitella, sillä sellainen maksaa, johtaa huonoon valmisteluun ja aiheuttaa paineita päättäjien puolelta. Vaadittiin myös malttia edetä askel kerrallaan kohti hankintapäätöstä. Liikkumatilaa on hyvä jättää, sillä jos aikataulu ylittyy, on joustovaraa eikä hanke vielä tosiasiallisesti viivästy suunnitellusta. Myöhässä oltaisiin vasta kun puskuri on käytetty. HX-hankkeessa aikataulussa pysyttiin myös koronapandemian aikana.

Rahoitus oli määritettävä realistisesti ja konkreettisesti, vaikka kellään koko valtakunnassa ei aluksi ollut tarkkaa tietoa siitä, mitä Hornetin suorituskyvyn täysimääräinen korvaaminen tulee maksamaan. Heti hankkeen alussa oli tiedotettava päättäjiä tosiasiallisesta, tavoitetilan vaatimasta rahantarpeesta. Yksinomaan hankinnan rahoitus ei riittänyt, vaan oli määritettävä aivan kaikki kulut aina sinne saakka, kun tavoitetila on täysimääräisesti saavutettu.

Koska alkuun ei ollut tarkkaa tietoa hankittavan kokonaisuuden kustannuksista, arvioitiin hintahaarukan 7–10 miljardia euroa – joka toki on väljä arvio – olevan se suuruusluokka, jonka hankinta tulee vaatimaan. Saatujen tarjousten perusteella summaa sitten tarkennettiin kymmeneen miljardiin euroon, joka edelleen pysyi alkuperäisen kustannusarvion puitteissa. Kustannusarviomme sisälsi järjestelmän ja aseistuksen lisäksi muun muassa koulutuksen, tarvittavan infrastruktuurin rakentamisen sekä järjestelmän integroinnin osaksi Puolustusvoimien johtamisjärjestelmää. Rahoituksen osalta oli varauduttava myös hankinnan käyttö- ja ylläpitokustannuksiin, mikä HX:n kohdalla tarkoittaa järjestelmän täysimääräisen operatiivisen suorituskyvyn ylläpitämistä ja kehittämistä koko sen 2060-luvulle ulottuvan elinkaaren ajan.

Osaava, sitoutunut, riittävä ja pysyvä henkilöstö on ollut avainasemassa hankkeen onnistumiselle. Kaikkien ei ole ollut tarpeen työskennellä hankkeen parissa täysipäiväisesti, mutta osa-aikainen henkilöstöresurssi on täytynyt varmistaa. Hankkeen henkilöstö oli paikoin kovilla. Myöskään alati laveat henkilöstöresurssit eivät ole tarkoituksenmukaisia, miksi onkin tärkeää ennakoida ja suunnitella oikein mitoitettu henkilöstö hankkeen kuhunkin vaiheeseen.

Henkilöstöasioissa erityisesti projektipäälliköiden ja muiden avainhenkilöiden valinta on ollut HX-hankkeen yksi tärkeimmistä päätöksistä. Tieto- ja tarjouspyyntöihin liittyvien suorituskykyvaatimusten ja skenaarioiden asettamisessa päärooli oli käyttöönottoprojektin johtajalla. Hankintaprosessin ja siihen sisältyvien neuvottelujen päävastuu oli materiaaliprojektin johtajan vastuulla. Molemmat ovat onnistuneet tehtävässä erinomaisesti. Kuuden vuoden hankintavaiheessa materiaaliprojektin johtaja on pyörittänyt hankkeen arkea ja kanavoinut johdolta saamaansa ohjausta projektille. Hänen tehtävänään on ollut saada kaikki osaavat ja kovat ammattilaisensa puhaltamaan yhteen hiileen. Kattava osaaminen hankkeen ydinasioista ja laaja näkemys hankkeen eri osa-alueista ovat olleet hänen vahvuuksiaan. Projektipäällikön on oltava motivoiva, joustava ja alaisiaan arvostava, lehmän hermoilla varustettu johtaja, joka osaa esitellä hankkeen vaiheet ja haasteet ylemmille tahoille. Meillä onneksemme oli juuri tällainen projektipäällikkö materiaaliprojektin johtajana Puolustusvoimien logistiikkalaitokselta.

Lockheed Martin F-35A Lightning II valittiin Suomen seuraavaksi monitoimihävittäjäksi.
Kuva: Puolustusvoimat

Varsinaisen tarjouskilpailun läpivienti

Ennen tarjouskilpailun käynnistämistä suunnittelimme HX-hankkeen päätöksentekomallin ja tarjouskilpailun toteutuksen. Päätöksentekomallia valmisteltiin yli vuosi ja se selkiytti, mihin osiin tavoitetilan saavuttaminen jaetaan.

HX-hanketta on valmisteltu Suomen puolustusjärjestelmän tarpeista lähtien ja siksi hankkeen keskeisin päätöksentekoperuste oli suorituskyky. HX-hankkeen päätöksentekomalli on tukenut tätä suorituskykylähtöisyyttä: tavoitteena on ollut, että kukin tarjoaja määrittää yhdessä HX-hankkeen kanssa Suomelle parhaan suorituskyvyn tuottavan HX-ratkaisun annetulla rahoituskehyksellä.

HX-hankkeen päätöksentekomalli kuvasi sen, millä perusteilla HX-hankintapäätös tehdään. Se oli myös perusta tarjouspyynnöille ja arviointiprosessille. HX-hankkeen päätöksentekomallissa, joka on varta vasten hankkeelle laadittu, oli neljä puolustushallinnon arviointivastuulla olevaa päätösaluetta: sotilaallinen suorituskyky, kustannukset, huoltovarmuus ja teollinen yhteistyö.

Elinjaksokustannusten, huoltovarmuuden ja teollisen yhteistyön osalta vaadittiin, että tarjous täytti arvioitaville päätösalueille tarjouspyynnössä määritetyt vaatimukset. Suorituskykypäätösalueella toteutettiin tarjottujen ratkaisujen vertailu ja ne asetettiin paremmuusjärjestykseen. Muut päätösalueet arvioitiin hyväksytty/hylätty-asteikolla. Hankintapäätöstä tehdessä arvioitiin koko HX-järjestelmän kehityspotentiaalia aina 2060-luvulle asti.

Hankkeen hankintamenettelyksi valittiin kilpailullinen neuvottelumenettely, jonka tavoitteena oli neuvotella paras mahdollinen ratkaisu jokaisen kandidaatin kanssa. Neuvottelumenettelyllä tuettiin tarjoajia rakentamaan Suomen vaatimukset parhaiten täyttävät tarjoajakohtaiset lopulliset tarjoukset (Best and Final Offer, BAFO) siten, että kolmen tarjousvaiheen aikana tunnistettiin kunkin tarjoajan tarjoamaan kokonaisuuteen muutostarpeet ja pyrittiin parantamaan kunkin tarjoajan tarjousta. Tarjoajat olivat ammattimaisia ja sitoutuneita, mikä teki tarjouskilpailusta onnistuneen. Päätösmallimme ja neuvottelumenettely johtivatkin erittäin tiukkaan ja vaativaan, todelliseen kilpailuun, joka lopulta tuotti meille aivan varmasti parhaan mahdollisen lopputuloksen.

Oikea-aikainen ja johdonmukainen poliittinen ohjaus läpi HX-hankkeen oli korvaamattoman tärkeää. Haimme ja saimme selkeää poliittista ohjausta yli hallituskausien ja pyrimme pitämään päättäjät jatkuvasti tietoisina hankkeen vaiheista. Ohjausta annettiin hallitusohjelmissa, puolustusselonteossa ja eri ministerivaliokunnissa. Hanke sai luonnollisesti ohjausta myös puolustushallinnon johdolta. Ohjausmekanismiksi perustettiin strategisten hankkeiden ohjausryhmä, jonka puheenjohtajana toimii puolustusministeriön kansliapäällikkö. Lisäksi arkisempaa ohjausta antoivat lisäkseni Ilmavoimien ja Logistiikkalaitoksen johto.

Puolustusministeri Antti Kaikkonen kertoi F-35-hävittäjän valitsemisesta Suomen seuraavaksi monitoimihävittäjäksi valtioneuvoston tiedostustilaisuudessa 10. joulukuuta 2021.
Kuva: valtioneuvosto / Fanni Uusitalo

Hankehallinnan merkitys

Dokumentoinnin tärkeyttä ei voi korostaa liikaa. Toimeksiannot, vaatimukset ja niiden perusteet, hankkeen asiakirjat, tarjoukset, suunnitelmat, välipäätökset, ohjaukset ym. tulee dokumentoida turvallisesti, varmasti ja täydellisesti. Dokumentointiin käytimme turvallisessa verkossa olevaa tietojärjestelmää, jossa käyttäjiä kyettiin hallinnoimaan uskottavasti. Dokumentoinnin oli oltava jäljitettävää ja sen on oltava hallittua myös sen jälkeen, kun asiakirjojen mahdolliset salassapitomääräykset aikanaan muuttuvat. Jäljitettävyys ja hallittavuus olivat ehdottomia edellytyksiä, jotta hankkeen yli 11 000 asiakirjaa kyettiin hallitsemaan.

Vaatimusmäärittely oli hankehallinnan kannalta tärkeää. HX-hankkeelle määriteltiin vaatimukset, joiden tuli olla jäljitettävissä ja perustua johdon hyväksymään kokonaisuuteen. Jos vaatimukset eivät olisi alusta asti olleet selkeitä ja jäljitettävissä, olisi voinut syntyä vaatimuksia, joiden lähde tai tarkoitus olisi jäänyt hämärän peittoon. Halusimme viestiä asettamamme vaatimukset tarjoajille ymmärrettävästi, ja ne olivat tarjoajilla hyvin tiedossa. Jokaisella tarjouskierroksella tuimme tarjoajia ja autoimme heitä tarjoamaan vaatimuksiimme parasta suorituskykyä siten, että he kuitenkin itse vastasivat tarjoustensa sisällöstä. Toimintapa koettiin molemmin puolin hyödylliseksi.

Ulkoinen ja sisäinen auditointi viestivät läpinäkyvyydestä. HX-hankkeen ulkoisena laadunvarmistajana toimi Deloitte, minkä lisäksi toteutettiin Puolustusvoimien normaalia sisäistä auditointia. Auditoinnissa oli tärkeää seurata hanketta jatkuvasti sekä tarvittaessa puuttua epäkohtiin. Kun asioihin puututtiin aikaisessa vaiheessa, kyettiin kurssi korjaamaan ennen kuin virheitä ehti tapahtua. Laadunvarmistajan väliraportit toimivat välipalautteena hankkeelle ja niiden avulla kykenimme kehittämään hankkeen seuraavia vaiheita.

 

Tarjousten arviointi ja lopputulema

Tarjousten uskottava arviointi varmistettiin ennalta laaditulla ja hankkeen johdon hyväksymällä, tarjoajia tasapuolisesti kohtelevalla arviointimenetelmällä. HX-hankkeelle laadittiin kattava arviointikäsikirja, jossa kuvattiin yksityiskohtaisesti se prosessi, miten tarjousten arviointi suoritetaan ja miten voittaja valitaan. Etukäteen laadittu arviointikäsikirja teki HX-tarjousten arvioinnista uskottavaa ja kaikkia tarjoajia tuli kohdeltua tasapuolisesti. Myös tarjoajat kokivat arvioinnin reiluksi ja tasapuoliseksi, ja hankintapäätöstä pidettiin perusteltuna.

Tarjouskilpailun selkeä voittaja oli F-35, joka läpäisi kustannusten, huoltovarmuuden ja teollisen yhteistyön vaatimukset ja oli paras tai jakoi parhaan tuloksen kaikilla sotilaallisen suorituskyvyn arviointialueilla. Puolustushallinnon kattavan esittelyn lopputuloksena valtioneuvosto päätti 10.12.2021 hankkia Suomelle 64 F-35 hävittäjää tarvittavine aseineen ja järjestelmineen.

Hankintapäätös oli HX-hankkeen huipentuma, ja nyt on edessä hankkeen toimeenpano. Töitä HX-hankkeen parissa on luvassa useaksi vuodeksi, ja hankkeen valmistelusta saadut opit on hyvä pitää mielessä myös toimeenpanon aikana. Hankintapäätös saatiin toteutettua suunnitellussa aikataulussa ja hankkeella oli laaja parlamentaarinen tuki yli hallituskausien. Hankinta kyetään toteuttamaan annetussa rahoituskehyksessä ja se tulee takaamaan Suomelle uskottavaa suorituskykyä aina 2060-luvulle saakka. Suorituskykyarvioinnin lopputulemana valitsimme ehdottomasti parhaan hävittäjäratkaisun Suomen puolustuksen tarpeisiin.

Kirjoittaja

Kenraalimajuri (evp.) Lauri Puranen on toiminut puolustusministeriön strategisten hankkeiden ohjelmajohtajana vuodesta 2016. Aiemmin hän on toiminut muun muassa Ilmavoimien komentajan tehtävässä. Puranen on suorittanut 171. maanpuolustuskurssin.

 

Lisää aiheesta: