Massiivisten pakotteiden uhka ei saanut presidentti Putinia perääntymään hyökkäysaikeistaan helmikuussa 2022. Silti helmi-maaliskuun tapahtumia voidaan pitää osoituksena transatlanttisen yhtenäisyyden ja pakotepolitiikan voimasta ja mahdollisuuksista.
Euroopan unioni, Yhdysvallat ja joukko muita maita otti uhkauksensa mukaisesti käyttöön ennennäkemättömän vahvat toimet kaupallisesti ja energiatuonnin kannalta näin merkittävää maata kohtaan.
Nyt hyväksytyillä pakotteilla on kiistatta huomattavaa taloudellista vaikutusta Venäjälle. Vaikutusta tehostaa kansainvälisten yritysten itsesanktiointi eli omaehtoinen vetäytyminen Venäjän markkinoilta.
Pakotteisiin ei pidä silti ladata ylioptimistista kuvitelmaa siitä, että niillä tälläkään kertaa yksin kyettäisiin muuttamaan hyökkääjän valitsemaa linjaa.
Osana laajempaa strategiaa pakotteilla voi olla silti tärkeä merkitys Venäjään vaikuttamisessa, kunhan länsi on valmis edelleen laajentamaan pakotetoimia ja lisäämään tukeaan Ukrainan puolustukselle.
Huoli transatlanttisesta yhtenäisyydestä
Osallistuin vuonna 2021 Washingtonissa toimivan Center for a New American Security (CNAS) -ajatushautomon transatlanttiseen Venäjä-tutkimushankkeeseen. Pakotepolitiikkaa tarkastelevassa työryhmässä pohdimme viime syksyn ja talven aikana eurooppalaisten ja yhdysvaltalaisten asiantuntijoiden kesken sitä, miten Yhdysvallat, EU ja Iso-Britannia löytäisivät yhtenäisemmän sävelen pakotepolitiikassa.
Tunne molemmin puolin Atlanttia oli, että pakotepolitiikan yhtenäisyyttä täytyy vähintään vaalia ja pikemminkin kohentaa. Venäjä-pakotteet oli otettu käyttöön jo seitsemän vuotta aiemmin, vuonna 2014. Läntiseen yhtenäisyyteen kohdistuvien paineiden ja jännitteiden määrä oli sen jälkeen vaihdellut. Yhdysvaltain linja Venäjä-pakotepolitiikassa vaikutti vuosi vuodelta tiukemmalta kuin EU:n. Jännitteet kiteytyivät keskusteluun NordStream2-kaasuputkesta, mutta pakotepolitiikan yhtenäisyyden haasteet tunnistettiin tätä laajemminkin.
Koordinaatiota Yhdysvaltain ja EU:n välillä vaikeutti osaltaan, että presidentti Trumpin hallinnon aikana kongressi oli ottanut yhä vahvemman roolin Yhdysvaltain pakotepolitiikan määrittelijänä. Kansainväliset neuvottelut ja politiikkakoordinaatio tapahtuvat yleensä ensisijaisesti hallitusten välillä. Kongressin roolin vahvistuessa – Yhdysvaltain sisäpoliittisista syistä – hallitustenväliset neuvottelut eivät olleet riittävä työkalu, vaan kongressi tuli ottaa huomioon yhä keskeisempänä pakotepoliittisena toimijana.
Vaikka huoli läntisen pakotepolitiikan yhtenäisyydestä oli asteittain kasvanut vuodesta 2014 alkaen, keskeisistä periaatteista ja toimenpiteistäkin vallitsi edelleen varsin laaja yhteisymmärrys. Alkuvuosina monet epäilivät sitä, mahtaako EU kyetä ylläpitämään vuonna 2014 käyttöön ottamansa pakotteet. Käytännössä EU:n päätökset jatkaa pakotteiden voimassaoloa muodostuivat kuitenkin rutiiniasiaksi, josta vallitsi riittävän selvä yhteisymmärrys. EU myös kehitti omia pakoteregiimejään ja kykeni reagoimaan nopeasti muun muassa Skripalin myrkytykseen ja Navalnyin murhayritykseen.
Erilinjaisuutta suhteessa Yhdysvaltoihin syntyi kuitenkin siitä, missä määrin pakotepolitiikkaa tulisi asteittain kiristää. Yhdysvalloilla oli enemmän valmiutta tiukentaa pakotepolitiikkaansa, kun taas eurooppalaisessa keskustelussa korostuivat suhteessa enemmän pakotteiden konkreettiset vaikutukset esimerkiksi ulkomaankaupalle ja hiilivetyjen tuontiin. Yhdysvaltain kauppahan Venäjän kanssa oli vähäistä jo ennen vuotta 2014. Myös kansalaismielipiteen saaminen Venäjä-pakotepolitiikan tueksi – ennen Venäjän helmikuussa 2022 aloittamaa hyökkäystä – oli joissain Euroopan maissa vähemmän selvää kuin Yhdysvalloissa.
Bidenin hallinto: kohti harkitsevampaa pakotepolitiikkaa
Lokakuussa 2021 Yhdysvaltain valtiovarainministeriö julkaisi poikkihallinnollisesti valmistellun selonteon pakotepolitiikasta (The Treasury 2021 Sanctions Review). Sitä oli odotettu, jotta saataisiin käsitystä, mihin suuntaan Yhdysvallat alkaa viedä pakotepolitiikkaansa presidentti Bidenin hallinnon aikana.
Selonteossa korostettiin selviin tavoitteisiin pyrkivää, liittolaisten kanssa koordinoitua, selkeästi viestittyä pakotepolitiikkaa. Tavoitteet olivat hyvin perusteltuja ottaen huomioon, että Yhdysvallat oli edellisvuosina asettanut pakotteita yhä moninaisemmista syistä reaktiivisesti uusiin tilanteisiin.
Selonteko nosti myös riskeinä esiin vaihtoehtojen etsimisen Yhdysvaltain dollarille ulkomaankaupassa, samoin kuin kehittyvät digitaaliset valuutat ja maksutavat. Nämä voisivat vähentää pakotteiden tehoa, ainakin pidemmällä tulevaisuudessa.
Selonteko muistutti myös, että henkilöiden ja yhteisöjen lukumäärän kasvu Yhdysvaltain pakotelistoilla on 2000-luvun aikana ollut voimakasta. Vuonna 2000 listattuna (OFAC) oli n. 900 tahoa, kun syksyllä 2022 listausten määrä oli noussut 9400 kappaleeseen. Erityisen kiivas listaustahti oli vuosina 2017–2020 presidentti Trumpin hallinnon aikana.
Tätä taustaa vasten oli luonnollista, että selonteon pääviesti oli, että pakotepolitiikan pitää olla entistä harkitsevampaa. Tästä politiikkalinjauksesta – harkitsevammasta pakotepolitiikasta – oli merkkejä nähtävissä jo presidentti Bidenin hallinnon alkutaipaleella. Venäjän hyökkäys asetti Yhdysvallatkin kuitenkin sellaisen tilanteen eteen, jossa uudet vahvat ja laajamittaiset pakotetoimet olivat jälleen välttämättömiä.
Läntinen reaktio Venäjän hyökkäyssotaan
Kun Venäjä aloitti 24. helmikuuta 2022 laajamittaisen, raa’an ja laittoman hyökkäyssotansa Ukrainaa vastaan, Yhdysvallat ja EU sekä joukko muita maita reagoivat nopeasti voimakkain pakotetoimin. Käyttöön otettiin ripeästi toimia, joiden vain hetkeä aiemmin oli sanottu olevan ”nuclear option” eli mahdollisesti vaikutuksiltaan niin dramaattisia, että niiden käyttöönotto ei välttämättä olisi mahdollista tai hyödyllistä. Helmikuun lopussa tilannearvio muuttui.
Esimerkiksi venäläispankkien sulkemista ulos kansainvälisen rahaliikenteen kannalta tärkeästä SWIFT-järjestelmästä pidettiin tällaisena dramaattisena toimenpiteenä. Samoin pidettiin pakotteiden asettamista Venäjän keskuspankkia kohtaan. Molemmat toimet otettiin käyttöön, tosin tietyin merkittävin rajoituksin. Esimerkiksi Venäjän suurinta pankkia Sberbankia ei SWIFT-järjestelmästä toistaiseksi suljettu.
Tätä tekstiä viimeistellessä mediaan tulee tietoja Venäjän armeijan Butšassa, Irpinissä ja muualla Ukrainassa siviileihin kohdistamista laajamittaisista raakuuksista. Näiden tietojen voi hyvin perustellusti olettaa edelleen johtavan merkittäviin lisäpakotteisiin – ei pelkästään vaatimuksiin rikosoikeudellisesta vastuusta.
Olemme siis edelleen vaiheessa, jossa pakotetoimia otetaan käyttöön yhä lisää ja arvio niiden vaikutuksista muuttuu jatkuvasti. Joitakin yleisiä johtopäätöksiä voidaan kuitenkin todeta.
Ensinnäkin Venäjä-pakotteiden strategiset tavoitteet näyttävät painottuvan nyt uudella tavalla. Vuoden 2014 pakotteiden tarkoituksena oli ennen kaikkea vaikuttaa Kremlin politiikkaan sitä kautta, että Venäjällä olisi ollut mahdollisuus päästä eroon monista asetuista pakotteista toimeenpanemalla Minskin sopimukset. Vastaavasti pakotteissa oli paljon kiristämiseen varaa, jos Venäjän toiminta antaisi tähän aihetta. Tämän asetelman toivottiin tuovan vaikutusvaltaa, vipuvoimaa suhteessa Venäjään.
Tänä keväänä asetettuja pakotteita on kuitenkin perusteltu toisin. Kaupankäynti Venäjän kanssa on alettu nähdä Venäjän sotatoimien rahoittamisena. Uusien pakotetoimien yhtenä keskeisenä tarkoituksena on pidetty pyrkimystä vähentää Venäjän kykyä rahoittaa hyökkäyssotaansa ja varustautumistaan. Tämä onkin ehkä realistisempi tavoite kuin Kremlin politiikkalinjaan vaikuttaminen asteittaisemmin ja ehdollistavin keinoin. Keskinäisriippuvuuden hyötyjä korostavien näkemysten painoarvo on romahtanut. Silti kyse ei ole täydellisestä läntisestä kauppasaarrosta, vaan monia toimia kyetään edelleen kiristämään, varsinkin energiasektorilla.
Toiseksi alkuvuodesta 2022 on nähty jälleen erittäin yhtenäinen EU ja Yhdysvallat. Vaikka pakotetoimissa lähemmin tarkasteltuna on monia eroavaisuuksia, linja on suurissa kysymyksissä yhtenäinen. Se on saanut tukea myös muun muassa Isolta-Britannialta, Australialta, Kanadalta, Japanilta, Etelä-Korealta, Norjalta ja Sveitsiltä.
Jo loppuvuodesta 2021 EU viesti selvästi, että Venäjälle koituisi massiiviset taloudelliset seuraukset, jos se päättäisi hyökätä Ukrainaan. Myös presidentti Biden varoitti Venäjää nopeista ja vakavista seurauksista. Kuten helmikuun lopussa nähtiin, nämä varoitukset eivät vaikuttaneet Venäjän johdon päätöksiin, eikä se välttämättä pitänyt niitä uskottavina. Mutta ne edustivat harkittua ja johdonmukaista pakotepolitiikkaa ja loivat jo etukäteen transatlanttista yhtenäisyyttä.
Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa tulee paljon lähemmäksi eurooppalaisia. Valtameren takana Yhdysvalloissa sota on kauempana. Tällä on vaikutuksensa politiikkaan ja kansalaismielipiteeseen. Kun viime vuosina Yhdysvallat on kiristänyt Venäjä-pakotetoimia EU:ta aktiivisemmin, alkuvuodesta 2022 Eurooppa otti pakotepolitiikassa jopa johtoroolia. NordStream2-hanke, jonka sanktiointi aiemmin hiersi EU:n ja Yhdysvaltain välejä, jäädytettiin Saksan liittokanslerin Scholzin ilmoituksella jo ennen Venäjän hyökkäyksen käynnistymistä 22. helmikuuta – heti sen jälkeen kun Venäjä oli päättänyt niin sanottujen kansantasavaltojen itsenäisyyden tunnustamisesta itä-Ukrainassa.
Ajan kuluessa tarvitaan jälleen tiivistä diplomatiaa ja yhteydenpitoa, jotta transatlanttinen yhtenäisyys säilytetään. Uskottavan pakotepolitiikan on oltava pitkäjänteistä ja johdonmukaista sekä osa laajempien toimien kokonaisuutta. Jos vuoden 2014 jälkeinen kehitys toistuisi, Yhdysvaltain ja Euroopan linjat voisivat alkaa etääntyä toisistaan jossain määrin enemmän ajan kuluessa, mutta olennainen yhtenäisyys keskeisistä periaatteista ja toimista säilyisi.
Keskeinen kysymys on myös, missä määrin Venäjä löytää öljylle ja kaasulle uusia korvaavia markkinoita Aasiasta, etenkin jos energiantuonti Eurooppaan sanktioidaan, ja kykeneekö se saamaan huipputeknologiaa läntisistä vientirajoituksista huolimatta. Pakotteiden kiertämistä Kiinan kautta rajoittaa kuitenkin se, että kiinalaisyrityksetkään eivät halua riskeerata pääsyään länsimarkkinoille.
Lisäksi tärkeä seikka pitkällä aikavälillä on pakotteiden toimeenpanojärjestelmän kehittäminen yhä edelleen. Pakotteita ei toimeenpanna tyhjiössä, vaan talouden transparenssia koskeva säätely vaikuttaa myös mahdollisuuteen valvoa tai kiertää pakotteita. Siksi huomiota tulee kiinnittää pakotepolitiikan ohella myös rahanpesun torjuntaan, transparenssitoimiin peiteyhtiöitä ja bulvaaneja kohtaan sekä ulkomaisten investointien valvontamekanismeihin.
Kirjoittaja
Juha Rainne on lähetystöneuvos, juristi ja tällä hetkellä Arthur T. Vanderbilt Scholar New Yorkin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.
