Rahoitusmarkkinoiden vakaa ja häiriötön toiminta on edellytys yhteiskunnan toimivuudelle. Talouden ja infrastruktuurin toimivuus, väestön vähimmäistoimeentulon turvaaminen ja turvallisuustehtävien toimeenpano edellyttävät omaisuustietojen saatavuutta sekä kykyä maksujen tekemiseen, välittämiseen ja vastaanottamiseen. Taloudellisten riskien ohella rahoitusmarkkinoilla tulee varautua yhä enemmän myös kriittisten järjestelmien häiriintymiseen ja toiminnan turvaamiseen poikkeusoloissa.
Finanssikriisi pakotti ja opetti
Rahoitusmarkkinoiden taloudelliset kriisitilanteet voivat laajentua kokonaisia kansantalouksia uhkaaviksi talouskriiseiksi. Yhdysvalloista 2008 käynnistynyt viimeisin globaali finanssikriisi ja sen seurauksena Eurooppaa horjuttanut euroalueen velkakriisi osoittivat viimeistään, että rahoitusmarkkinoiden riskien rajoittamiseen ja hallintaan tarvittiin kokonaan uudet pelisäännöt ja viranomaisvaltuudet, jotka suojaavat tallettajia, veronmaksajia ja ylläpitävät toimivan markkinatalouden kannalta välttämätöntä markkinakuria.
Suomessa näitä kriisinratkaisuvaltuuksia käyttää vuonna 2015 perustettu Rahoitusvakausvirasto (RVV), joka toimii osana EU:n pankkiunionin yhteistä kriisinratkaisumekanismia. RVV voi asettaa kaatuvan pankin kriisinratkaisumenettelyyn, jos se on välttämätöntä pankin kriittisten palvelujen jatkuvuuden turvaamiseksi, rahoitusmarkkinoiden vakauden säilyttämiseksi ja veronmaksajien kustannusten minimoimiseksi.
Tavoitteena ongelmapankkien hallittu alasajo tai toiminnan uudelleenjärjestely
Kriisinratkaisumenettelyssä pankin toiminta järjestellään uudelleen, sille voidaan toteuttaa velkasaneeraus tai se voidaan myydä kokonaan tai osittain. Toimenpiteet toteutetaan viranomaispäätöksin ja rahoitetaan muuntamalla pankin velkoja uudeksi pääomaksi ja viime kädessä pankeilta kerättävillä vakausmaksuilla rahoitetun kriisinratkaisurahaston varoista.
Kriisinratkaisutoimenpiteiden vaihtoehtona on pankin asettaminen konkurssiin. Tämä voidaan tehdä, mikäli edellä kuvatut kriisinratkaisun tavoitteet eivät vaarannu. Tällaisessa tilanteessa asiakkaiden talletukset turvataan talletussuojajärjestelmän kautta, eli RVV maksaa tallettajille talletussuojakorvaukset seitsemässä työpäivässä talletussuojarahaston varoista.
Valmius tuottaa turvaa
Kriisinratkaisujärjestelmän uskottavuus edellyttää, että viranomaiset ja pankit ovat hyvin varautuneita erittäin haastaviin ja nopeasti eteneviin kriisitilanteisiin. Pankit laativat itse elvytyssuunnitelman, jonka valvontaviranomainen tarkastaa ja hyväksyy. Elvytyssuunnitelmassa pankin tulee itse suunnitella toimenpiteitä, joihin se voi turvautua toimintansa jatkuvuuden varmistamiseksi. Kriisinratkaisuviranomainen puolestaan vastaa kriisinratkaisutoimenpiteiden suunnittelusta, joihin voidaan ryhtyä, jos pankki on kaatumassa, eikä pankin elinkelpoisuutta voida palauttaa sen omilla tai pankkivalvonnallisilla toimenpiteillä.
Rahoitusvakausvirasto päivittää pankkikohtaiset kriisinratkaisusuunnitelmat pääsääntöisesti kerran vuodessa. Pankit osallistuvat suunnittelutyöhön tiiviisti kehittämällä kriisinratkaisussa tarvittavia toimintatapoja ja tietojärjestelmiä. Pankkien tekemän ennakollisen varautumistyön merkitys on huomattava, jotta mahdollinen kriisinratkaisutilanne saataisiin hoidettua tehokkaasti ja hallitusti.
Rahoitusvakausvirasto ylläpitää jatkuvaa valmiutta kriisinhallintatoimenpiteiden käynnistämiseen. Kriisinhallintavalmiutta harjoitellaan ja testataan säännöllisesti viraston omissa, kansallisissa ja kansainvälisissä kriisinhallintasimulaatioissa. Esimerkiksi Rahoitusvakausviraston kyky toteuttaa useassa maassa toimivan pankin talletussuojamaksatus säädetyssä seitsemän työpäivän määräajassa todennettiin vuonna 2024 laajassa stressitestikokonaisuudessa.
Kuva: Martti Kainulainen / Lehtikuva
Päivittäismaksaminen poikkeusoloissa
Suomessa käytettävä maksuliikenteen, korttimaksamisen ja arvopaperikaupan infrastruktuuri on 2000-luvulla muuttunut voimakkaasti. Rahoituslaitosten palvelutuotannon kriittisiä järjestelmiä ja tietovarantoja on merkittävissä määrin siirretty ulkomaille. Suomen tilanne, yhdistettynä maantieteelliseen asemaamme, on hyvin poikkeuksellinen, vaikka rahoitusmarkkinapalveluiden kriittisyys myös poikkeusolojen kannalta on tunnistettu jo pitkään lainsäädännössä.
Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa ja uhka laaja-alaisesta vaikuttamisesta johtivat keväällä 2022 siihen, että rahoitusmarkkinaviranomaiset ryhtyivät toimenpiteisiin päivittäismaksamisen turvaamiseksi poikkeusoloissa. Kehitystyön tuloksena Rahoitusvakausvirasto ylläpitää huoltovarmuustilijärjestelmää, joka voidaan ottaa käyttöön valtioneuvoston päätöksellä tilanteessa, jossa pankki ei kykene käyttämään keskeisten maksupalveluiden edellyttämiä järjestelmiään vakavan häiriötilanteen tai poikkeusolojen vuoksi.
Huoltovarmuustilijärjestelmä muodostuu huoltovarmuustilipalvelusta ja korttimaksamisen huoltovarmuuspalvelusta. Huoltovarmuustilijärjestelmän rinnalla Suomen Pankki ylläpitää pankkien välisen maksamisen varajärjestelyitä. Näiden avulla turvataan pankkien asiakkaille mahdollisuus tehdä tilisiirtoja omalta pankkitililtään ja vastaanottaa maksuja tililleen, maksaa debit-korteilla ja nostaa käteistä. Järjestelmäkokonaisuus on kansainvälisessä katsannossa toistaiseksi ainutlaatuinen, mutta siihen kohdistuu tällä hetkellä erittäin suurta mielenkiintoa niin Euroopassa kuin laajemminkin.
Katse eteen, taakse ja ympärille
Rahoitusmarkkinat toimivat rajattomasti ja myös varautuminen rahoitusmarkkinakriisien hallintaan on ollut korostuneen kansainvälistä. Globaalin sääntelyagendan ylläpitäminen rahoitusmarkkinariskien hillitsemiseksi on kuitenkin tällä hetkellä vaikeuksissa, kun viimeisimmän finanssikriisin muisto vaarallisesti haalenee.
Päävastuu varautumisesta muihin kuin taloudellisiin häiriötilanteisiin sen sijaan on ollut ja on edelleen korostuneesti kansallisten viranomaisten vastuulla, mikä aiheuttaa omat haasteensa erityisesti suhteessa EU-sääntelyyn ja viranomaisrakenteisiin. Vaikka kokonaisturvallisuusajattelu saa enenevässä määrin vastakaikua, ei sen yhteensovittaminen EU-byrokratiaan ole aina helppoa – samalla kun Natolla on haasteita jo pelkästään sotilaallisten suorituskykyjen kehittämisessä.
Yhteistyö erityisesti Pohjoismaiden, Baltian ja Yhdysvaltain viranomaisten kesken on kuitenkin tiivistynyt myös tällä alalla. Toiveena on, että päivittäismaksamisen ja muiden kriittisten rahoitusmarkkinapalveluiden turvaaminen myös vakavimmissa uhkaskenaarioissa näkyy jatkossa yhä vahvemmin osana EU:n ja Naton valmiussuunnittelua ja harjoitustoimintaa.
Kirjoittaja
Jaakko Weuro on Rahoitusvakausviraston ylijohtaja. Hän on toiminut aiemmin useissa eri tehtävissä valtiovarainministeriössä mm. lainvalmistelijana, valmiuspäällikkönä ja EU-lainsäädännön neuvottelijana. Hän on suorittanut 227. maanpuolustuskurssin vuonna 2018.
