Puolustusvoimien tehtävistä säädetään puolustusvoimista annetun lain (551/2007, PVL) 2.1 §:ssä. Puolustusvoimien tehtäviä ovat 1) Suomen sotilaallinen puolustaminen, 2) muiden viranomaisten tukeminen, 3) osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja kansainväliseen toimintaan sekä 4) osallistuminen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan. Näihin tehtäviin tiivistyy Puolustusvoimien missio ja olemassaolon peruste.
Puolustusvoimien kolmanteen päätehtävään olennaisesti liittyvää lakia kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta (418/2017, kv-apulaki) ehdotetaan muutettavaksi. Asiaa koskevaa hallituksen esitystä 193/2022 vp käsitellään parhaillaan eduskunnassa. Esitykseen sisältyvät lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023.
Uudistettavan kansainvälisen avun lain tavoitteet
Lakiehdotuksen ensimmäisenä tavoitteena on laajentaa kv-apulain soveltamisalaa siten, että se kattaisi kansainvälisen avun lisäksi myös Suomen kansallisesta tarpeesta ponnistavan Suomen viranomaisen itsenäisen toiminnan tai tuen muulle Suomen viranomaiselle sen kansainvälisessä tehtävässä. Tällainen ”muu kansainvälinen toiminta” saataisiin siis toteuttaa ilman ulkopuolista pyyntöä. Esitys vastaa tältä osin todelliseen ongelmaan, joka tunnistettiin valmisteltaessa päätöstä Puolustusvoimien joukon lähettämisestä Kabulin lentokentälle elokuussa 2021. Ei ole lainkaan poissuljettua, etteikö vastaisuudessa voisi syntyä tilannetta, jossa EU:lta tai kansainväliseltä järjestöltä puuttuu pelastamisintressi eikä avunpyyntöä ole odotettavissa myöskään kohdevaltiolta esimerkiksi siksi, koska sen hallinto on romahtanut menettäen kykynsä ylläpitää kansainvälisiä suhteita ja valtion perustoimintoja. Tarvittaisiin siis sääntelyä mahdollistamaan esimerkiksi suomalaisten siviilien pelastaminen ja evakuointi kriisialueelta silloinkin, kun se ei ole kenenkään muun kuin Suomen intressissä. Tällaista sääntelyä voidaan perustella eräänlaisena kansainväliseen kontekstiin laajennettuna perusoikeuksien turvaamisena eli julkisen vallan pyrkimyksenä hädänalaisten perusoikeuksien aineelliseen turvaamiseen myös maan rajojen ulkopuolella.
Lakiehdotuksen toisena tavoitteena on selventää, että kv-apulakia voidaan soveltaa myös Suomen keskeisimpien kumppanien kanssa tehtävään ”yhteistoimintaan”, jossa on kyse Suomen puolustuksesta tai kaikkien osapuolten – eikä vain toisen osapuolen avunpyynnöstä ja siihen vastaamisesta – intresseistä. Esimerkiksi Suomen ja Ruotsin välinen aluevalvontayhteistyö on ennemminkin yhteiseen tarpeeseen kuin avunpyynnön ja siihen vastaamisena rakentuvaan vuorovaikutukseen perustuva järjestely. Kolmantena tavoitteena on tarkistaa lain sotilaallisia voimakeinoja koskevaa kiireellisyysmenettelyä vähemmän tilannekohtaiseksi ja poistaa kiiretilanteiden päätöksentekoa kaventanut maantieteellinen rajaus.
Kuva: Puolustusvoimat
Yhteistoiminta Nato-kontekstissa
Ehkä kiinnostavinta on hallituksen esitykseen 193/2022 vp sisältyvä toteamus, jonka mukaan ”Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevaa lainsäädäntöä voitaisiin soveltaa myös tilanteessa, jossa Suomi olisi Naton jäsen”. Tätä pohdintaa lienee jatkettu valtioneuvoston 15.9.2022 asettamissa työryhmissä, joissa valmisteltiin hallituksen esitystä Suomen liittymiseksi Natoon. Mitkä sitten ovat ne tilanteet, tai laajemmin Naton tehtävät, jotka kv-apulakiin lisättävä käsite ”yhteistoiminta” kattaisi?
Naton tehtävät ilmenevät selvimmin sen strategisesta konseptista. Kyse on ohjausasiakirjasta, jossa muun ohella määritetään Naton toiminnan painopisteet. Madridin huippukokouksessa kesäkuussa 2022 hyväksytyn strategisen konseptin mukaisia Naton ydintehtäviä ovat 1) Pelote ja puolustus (Deterrence and Defence), 2) kriisinehkäisy ja -hallinta (Crisis Prevention and Management) sekä 3) yhteistyöhön perustuva turvallisuus (Cooperative Security). Koska Suomen osallistumisesta kriisinhallintaan päätetään sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006) nojalla (ja siviilikriisinhallinnan osalta ulkoministeriön vetovastuulla), täsmentyy kv-apulain soveltamisalaksi Nato-kontekstissa päätöksenteko, joka koskisi liiton yhteistä puolustusta ja Naton kumppanimaiden turvallisuutta.
Mutta voidaanko yhteistoiminta Nato-kontekstissa enää ymmärtää Puolustusvoimien itsenäisenä tehtävänä vai pikemminkin keinona puolustaa Suomea sekä sen liittolaisia eli välineenä toteuttaa niin Puolustusvoimien kuin Naton primääritehtävää? Tulisiko Puolustusvoimien tärkein tehtävä muotoilla sotilaallisen liittoutumisen myötä niin, että se kattaisi paitsi Suomen sotilaallisen puolustamisen myös liittokunnan yhteisen puolustuksen? Tähän Puolustusvoimien tehtävään voitaisiin luontevasti sijoittaa kaikki muukin kansainvälinen puolustusyhteistyö. Muiden viranomaisten tukeminen puolestaan voitaisiin avata siten, että sen piiriin luettaisiin kaikkinainen yhteistyövarainen turvallisuustyö niin kotimaassa kuin ulkomailla. Olisihan esimerkiksi Suomen omastakin tarpeesta ponnistava toiminta ulkomailla kansallisesti yhteistyövaraista. Näin formuloitu tehtävä toimisi eräänlaisena kaatokategoriana, joka vangitsisi piiriinsä kaikki muut Puolustusvoimien kansainväliset tehtävät paitsi Suomen sotilaalliseen puolustamiseen liittyvän yhteistoiminnan ja sotilaallisen kriisinhallinnan.
Pidemmän tähtäimen kehittämisajatuksia
Kokoava kysymys siis kuuluu, onko Puolustusvoimien osallistumista kansainvälisen avun antamiseen, yhteistoimintaan ja muuhun kansainväliseen toimintaan enää tarpeen kuljettaa omana tehtävänään vai voisiko nämä ulottuvuudet integroida keskipitkällä aikavälillä Puolustusvoimien muihin päätehtäviin? Yksi tällaiseen tehtävien uusryhmitykseen liittyvä etu olisi mahdollisuus koota kaikki Puolustusvoimien Nato-yhteistoimintaan liittyvät päätöksenteko- ja toimivaltanormit yhteen säädökseen. Tällä hetkellä nämä säännökset on jopa päätöksenteon osalta etsittävä paitsi kv-laista myös puolustusvoimista annetusta laista. Samalla pitäisi järjestää Suomen siviiliviranomaisten vastaavat Nato-yhteistoimintasäännökset omaan lakiinsa. Tiedustelusta ja kriisinhallinnastakin tuttu siviili–sotilas-jakoperusteella eriytetty lainsäädäntö mahdollistaisi muun ohella soveltamisalan ja -tilanteiden tarkemman jaottelun siviiliviranomaisten ja Puolustusvoimien välillä. Hallinnonalakohtaista sääntelyä olisi myös tarpeen niin vaatiessa ketterämpää muuttaa.
Kirjoittaja
OTT, VT Mikael Lohse on neuvotteleva virkamies sisäministeriössä. Hän on aiemmin urallaan palvellut muun muassa kriisinhallintajoukon (SKJA/ISAF) sotilaslakimiehenä. Lohsen seuraava kirja käsittelee Puolustusvoimien tehtäviä. Teoksen kanssakirjoittaja OTT, dosentti Jyri Paasonen on turvallisuusalan tutkija. Lohse ja Paasonen ovat kirjoittaneet laajasti oikeustieteellisen turvallisuustutkimuksen teemoista.
