Euroopan strateginen autonomia, mitä se voisi olla?

03.03.2020
|
Hanna Ojanen

Euroopan strateginen autonomia on yksi tämän hetken keskeisiä keskustelun- ja kiistanaiheita eurooppalaisessa turvallisuuspolitiikassa. Siinä kiteytyy kysymys EU:n luonteesta, suunnasta ja suhteista muihin toimijoihin.

Miksi strategisesta autonomiasta keskustellaan?

Keskustelu EU:n autonomiasta ei ole uusi asia. Autonomia on normaali kansainvälisen toimijan ominaisuus: ollakseen toimija EU:n on oltava riittävässä määrin muista erillinen ja riippumaton. Turvallisuuspoliittisessa keskustelussa autonomia on ainakin 20 vuoden ajan ollut keskeinen elementti. Kyse on pohjimmiltaan siitä, mitä EU:n tulisi pystyä tekemään, millä lailla toimimaan, ja millaisissa kysymyksissä sen pitäisi olla muista toimijoista riippumaton.

Kun Ranska ja Iso-Britannia kahdenvälisessä julistuksessaan Saint-Malossa vuonna 1998 totesivat, että EU:n pitää voida toimia autonomisesti ja että autonomian tukena täytyy olla uskottava sotilaallinen voima, oli ajoitus hyvä. Muut EU-maat olivat samoilla linjoilla ja jo seuraavana vuonna päätettiin toimista, joilla aloitettiin EU:n käytettävissä olevien sotilaallisten suorituskykyjen kartoitus kriisinhallintaoperaatioita varten. Katsottiin, että EU:n täytyy kyetä kokonaisvaltaiseen osallistumiseen kansainvälisillä areenoilla.

Missä määrin EU:sta sitten tuli autonominen toimija? Sen omat kriisinhallintaoperaatiot alkoivat 2003, sillä on sotilaalliset päätöksentekorakenteet, mutta suunnittelu- ja johtamiskyky oli aluksi ajateltu Nato-vetoiseksi. EU:n taisteluosastot perustettiin 2005, mutta niitä ei ole käytetty. Saint-Malossa toivottua toimintavalmiutta tai päätöksentekokykyä ei välttämättä aina ole ollut.

Keskustelu strategisesta autonomiasta nousi kuitenkin uudelle tasolle sen myötä, kun Yhdysvaltain näkemykset Natosta ja eurooppalaisista kumppaneista alkoivat Trumpin kaudella ailahdella. Yhdysvaltain sitoutuminen Euroopan puolustukseen ja Natoon on ollut yksi turvallisuuspolitiikan lähtökohta. Samaan aikaan Ison-Britannian ero EU:sta vie sotilaallisia voimavaroja ja monimutkaistaa yhteistyökuvioita. Autonomia voidaankin nähdä sekä varautumisena muutoksiin että vapautumisena riippuvuussuhteista. Entä miten sitten vastataan Kiinan ja Venäjän asettamiin haasteisiin? Voiko EU tukeutua mihinkään, jos koko kansainvälisen yhteisön rakenteita ja järjestöjä haastetaan?

Autonominen, mutta missä asiassa ja suhteessa mihin?

Kun autonomian tarve on tullut entistä selkeämmäksi, on autonomian käsite laajentunut melkeinpä mahdottomuuksiin. Tarkoittaisiko strateginen autonomia täysin itsenäistä toimintakykyä ja itsenäistä puolustuskykyä, sitä, että Eurooppa voisi itse puolustaa itseään ilman Yhdysvaltain apua? Tällainen strateginen autonomia on monien mielestä yksinkertaisesti mahdoton tavoite, koska se edellyttäisi esimerkiksi puolustusmenojen huomattavaa kasvattamista ja sotilaallisten suorituskykyjen päällekkäisyyden lisäämistä, samoin kuin Ranskan ja Saksan näkemysten yhteensovittamista niin taloudessa, teollisuudessa kuin aseviennissäkin. Eikä tässäkään kaikki: autonomian pitäisi olla myös poliittista, operationaalista ja institutionaalista.

Pitkälle menevää autonomiakäsitystä vastustetaan jo siksikin, että pelkkä asiasta puhuminen voi heikentää suhteita Yhdysvaltoihin. Keskusteluun onkin pyritty tuomaan pehmeämpiä, sovittelevampia ilmaisuja, kuten ’strateginen vastuu’ tai ’yhteistyöllinen autonomia’, jota EU:n aiempi ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja Federica Mogherini käytti Münchenin turvallisuuskonferenssissa viime vuonna. Yhteistyöllinen autonomia voisi olla muutakin kuin strategista autonomiaa; strateginen autonomia voisi olla sen yksi osa.

Olennaista on kysyä, kenen tai minkä suhteen on tarkoitus olla autonominen. Keskeistä on autonomia suhteessa Natoon. EU:n ja Naton yhteistyö on viime vuosina kehittynyt. Läheinen yhteistyö voi yhtäältä vahvistaa molempia, mutta voi toisaalta myös lisätä niiden keskinäistä riippuvaisuutta. Sisäisesti riitaisaan tai horjuvaan Natoon EU:n ei kuitenkaan kannata turvata. Autonomia Natosta tuskin kuitenkaan tarkoittaisi Naton kopioimista. Se voisi pikemminkin tarkoittaa Naton muuttamista eurooppalaiseksi, käytännössä yhdistämistä EU:hun. Tämä taas pakottaisi EU-maat ottamaan kantaa uusiin asioihin, erityisesti ydinasepelotteeseen ja – toivottavasti strategisiin – suhteisiin Yhdysvaltoihin, samoin kuin muihin EU:n ulkopuolisiin Naton jäseniin.

Tutkijat muistuttavat, että autonomia on oikeastaan keino, pikemminkin kuin politiikan tavoite tai päämäärä. Autonomia voidaan nähdä kykynä asettaa prioriteetit, päättää ulko- ja turvallisuuspolitiikasta ja sitten toteuttaa päätökset, joko yksin tai yhdessä. Tällaisena se on keino ylläpitää järjestelmää, saavutettuja arvoja ja etuja. Näin ajateltuna autonomiassa on myös kysymys unionin vastuusta suhteessa jäsenvaltioihin ja kansalaisiin: unionin tulee olla toimintakykyinen ja pystyä toimimaan asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Autonomia on toisin sanoen paitsi sekä välttämättömyys että velvollisuus.

Autonomia tarkoittaa siis myös jonkinlaista riippumattomuutta jäsenvaltioista. Esimerkiksi kauppapolitiikassa EU toimiikin autonomisesti, yksinomaisen lainsäädäntövallan turvin, ja se toimii myös ilmeisen strategisesti. Sitä on vaikea verrata turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan, jota on totuttu pitämään luonteeltaan muista politiikanlohkoista poikkeavana, jäsenmaiden oman päätöksenteko-oikeuden erityisalana. EU:n rooli ja vastuu ulottuu kuitenkin tätä nykyä entistä selvemmin myös turvallisuuteen ja puolustukseen. Omassa globaalistrategiassaan EU asettaa unionin ja sen kansalaisten turvallisuuden tärkeimmäksi tehtäväkseen.

Turvallisuus- ja puolustuspolitiikan integraatioprosessi on viime aikoina edennyt eri tavoin. EU-maat ovat lähteneet entistä selkeämmin yhdessä kehittämään sotilaallista suorituskykyään pysyvän rakenteellisen yhteistyön hankkeiden kautta. Ylikansallisuus on kasvamassa yhteisen rahoituksen ja yhteisen operaatioiden suunnittelu- ja johtokyvyn kasvattamisen kautta. Euroopan parlamentin ja komission rooli alkavat näkyä selkeämmin: turvallisuus ja puolustus eivät enää ole erillinen linnake, vaan yksi osa useaa EU:n keskeistä toimialaa – esimerkiksi sisämarkkinoita, teollisuuspolitiikkaa, liikkuvuutta, infrastruktuurin kehittämistä. Jos autonomiaa ajatellaan prosessina, autonomistumisena, voidaan nähdä, että autonomia voi tällaisen kehityksen myötä vähitellen kasvaa.

Strateginen toimija tarvitsee myös tavoitteet

Jos strategia on suunnitelma, jolla pyritään saavuttamaan asetettu päämäärä, niin mikä EU:n päämäärä on? Mitä EU tavoittelee? Pitäisikö sillä ensin olla selkeämmät tavoitteet ja sitten vasta tarkastella, millaisia keinoja niiden saavuttamiseen tarvittaisiin?

Keskustelu strategisesta autonomiasta on väistämättä myös keskustelua siitä, kykeneekö EU strategiseen toimintaan. Onko sillä riittävästi yksimielisyyttä ja ovatko sen päätöksentekomuodot riittävän tehokkaita? Yhteisen strategisen kulttuurin puutetta on pidetty unionin ongelmana. Jos puolustus ja asevoimien rooli nähdään eri jäsenmaissa kovin eri lailla, on yhteisten tavoitteiden asettaminen vaikeaa. Ranskan käynnistämä Euroopan interventioaloite pyrkii osaltaan vastaamaan tarpeeseen kehittää yhteistä strategista kulttuuria.

Strateginen autonomia edellyttää tietynlaista autonomiaa suhteessa jäsenmaihin. Strategisuus liittyy siis myös päätöksenteon muotoihin ja päätöksenteon kehittämiseen, esimerkiksi määräenemmistöpäätösten lisäämiseen. Tämänkin suhteen jäsenmaat ovat hieman eri linjoilla keskenään. Suomi on ollut niitä maita, jotka katsovat, että niiden etujen mukaista on vahvistaa EU:n ulkoista toimintakykyä ja yhtenäisyyttä. Hallitusohjelmassa todetaan, että Suomi on valmis tarkastelemaan määräenemmistöpäätöksenteon laajentamista neuvostossa niin, että riittävän nopean toiminta unionin ulkosuhteissa mahdollistuisi.

Suomella ja muilla päätöksenteon kehittämistä haluavilla on haastetta siinäkin, että EU:n ja Euroopan ero on hieman häilyvä. Jos tiedetäänkin, mitä on strateginen autonomia, niin tiedetäänkö, mitä on Eurooppa? Millä tavoin Iso-Britannia osallistuu tulevaisuudessa turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan, miten EU:n rahoitusta ja päätöksentekoa voidaan avata ulkopuolisille samalla kun niitä lisätään ja tiivistetään sisäisesti? Jäsenmailta edellytetään uskallusta nojata yhteisiin instituutioihin, mutta myös rohkeutta uudistaa niitä.

Kun EU:n korkea edustaja Josep Borrell tammikuussa puhui merkittävässä intialaisessa Raisina Dialogue -keskustelufoorumissa, hänellä oli ainakin hyvä mahdollisuus tuoda esiin instituution äänellä sitä, mitä EU:lla on annettavanaan, ja mitä se toisaalta on maailmalta etsimässä. Hän totesi, että EU:n pitäisi olla entistä määrätietoisempi. Mutta puheen käytännön esimerkit liittyivät edelleen suurelta osin tietoisuuteen menneisyydestä. Viittaukset Euroopan maiden keskinäisten välien parantamiseen toisen maailmansodan jälkeen eivät välttämättä kuvasta määrätietoisuutta tai sitä, mitä EU voisi tuoda muille.

Nyt tarvittaisiin tämän hetken ongelmiin tarttumista ja taitoa ennakoida ja välttää tulevia tai toistuvia ongelmia. Tällaiseen pyrkivä, autonominen EU, joka on muista riippumaton ja joka tarvittaessa voi toimia yksin, mutta kykenee arvioimaan ja solmimaan yhteistyösuhteita, voisi olla erityisen arvostettu kumppani monille. Samalla siitä voi myös tulla se hankala kumppani: se ei välttämättä hyväksy muiden sääntöjä, vaan edellyttää, että säännöistä neuvotellaan. Tässä mielessä autonomia on myös painoarvoa kansainvälisissä suhteissa.

Kirjoittaja

VTT (EUI, Firenze) Hanna Ojanen on Helsingin yliopiston ja Maanpuolustuskorkeakoulun dosentti, joka on tutkimuksissaan keskittynyt erityisesti eurooppalaiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan ja kansainvälisten järjestöjen välisiin suhteisiin. Hän on toiminut mm. Jean Monnet -professorina Tampereen yliopistossa, tutkimuspäällikkönä Ruotsin ulkopoliittisessa instituutissa ja ohjelmajohtajana Ulkopoliittisessa instituutissa Helsingissä. Ojanen on suorittanut 178. maanpuolustuskurssin.

Lisää aiheesta:

High Representative of the European Union Josep Borrell made his first official visit to the United States and met with US Secretary of State Mike Pompeo in the beginning of February 2020. Photo: European Union

How Washington views new European defense initiatives

Erik Brattberg 03.03.2020

Washington should recognize that European defense presents an opportunity. As the U.S. struggles to gear itself up for sustained period of great power competition against China, having a more militarily capable European partner is an asset.

Lue artikkeli »

Euroopan komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen esitteli komission vihreän sopimuksen 11. joulukuuta 2019. Kuva: Euroopan unioni

Uuden komission ohjelma on kunnianhimoinen

Juho Romakkaniemi 03.03.2020

Komission uuden ohjelman toteuttaminen riippuu ennen kaikkea siitä, millaisiin kompromisseihin EU-instituutiot ja jäsenmaat ovat valmiita ja kykeneviä.

Lue artikkeli »

Lissabonin sopimuksen myötä EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikasta vastaa ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja, jota puheenjohtajamaa tukee ajankohtaisen puolustusagendan edistämisessä. Kuvassa puolustusministeri Antti Kaikkonen ja silloinen EU:n ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja Federica Mogherini. Kuva: Viivi Myllylä / valtioneuvoston kanslia

”Uusi puolustusagenda” Suomen EU-puheenjohtajuuden keskiössä

Janne Kuusela & Reetta Palojoensuu 03.03.2020

Suomi sai toimia EU-puheenjohtajamaana aikana, jolloin unioni määritti uudelleen kurssiaan puolustusyhteistyössä. Samalla EU:n parlamenttivaalit ja sen jälkeinen johdon vaihtuminen leimasivat puheenjohtajakautta, ja uuden komission aloituksen viivästyminen teki tunnelmasta odottavan. Tämä tarjosi luontevan tilaisuuden katsoa eteen päin ja kysyä: mitä seuraavaksi?

Lue artikkeli »