Ulkoiset ja sisäiset kriisit ovat ravistelleet rajusti Euroopan unionia. Niiden ratkaisua on monien arvioiden mukaan varjostanut poliittisen johtajuuden puute.
Unionin ja sen poliittisen järjestelmän uudistamisessa johtajuuden virtaviivaistaminen on ollut jo pitkään yksi julkilausuttu tavoite. Tämän toteutuminen käytännössä on osoittautunut vaikeaksi. Perustuslaillisen sopimuksen kaatuminen Alankomaiden ja Ranskan kansanäänestyksissä laski myös johtajuuteen liittyvien uudistusten ambitiotasoa. Sitä seuranneen Lissabonin sopimuksen toimeenpano johti rajuun valtakamppailuun EU:n toimielinten välillä sekä myös unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä.
Kriisien ratkaisussa jäsenvaltioiden asema EU:n johtajuudessa on korostunut, mutta niiden poliittisen kentän murrokset ovat tehneet myös suurimpien ja vakaimpien jäsenvaltioiden EU-politiikan ennakoinnista aiempaa vaikeampaa. Iso-Britannia on päättänyt erota EU:sta ja Ranskassa äärioikeisto nousi varteenotettavaksi haastajaksi presidentin vaaleissa ja Saksassa perinteiset valtapuolueet ovat ahdingossa. Poliittisesti aiempaa epävakaammat jäsenvaltiot ja sisäpoliittisesti entistä heikommat EU-johtajat kääntävät huomion EU:n toimielimiin integraation ja EU-politiikan suunnannäyttäjinä.
Pulaa virtaviivaisesta johtajuudesta, ei johtajista
Euroopan unionia kritisoidaan usein johtajuuden puutteesta. Johtajista EU:ssa ei tosin ole pulaa. Korkeimmalla poliittisella tasolla Brysselissä istuu kolme puheenjohtajaa: komission, Eurooppa-neuvoston ja Euroopan parlamentin puheenjohtajat. Seuraavalla tasolla valtaa on euroryhmän pysyvällä puheenjohtajalla, ulkopolitiikasta vastaavalla korkealla edustajalla, joka on myös yksi komission viidestä varapuheenjohtajasta, sekä muilla komission jäsenillä ja kiertävällä puheenjohtajamaalla. Lisäksi jäsenvaltioiden johtajien rooli on EU:ssa keskeinen. Euroopan parlamentin aseman vahvistuttua myös suurien eurooppalaisten puolueryhmien ja niiden johtajien asema on ollut noususuunnassa.
Johtajien ja valtakeskittymien määrä nähdään usein virtaviivaisen poliittisen johtajuuden esteenä. Lähtökohtaisesti se heijastelee monimutkaista ja -tasoista päätöksentekojärjestelmää, jossa poliittinen valta on hajautettu eri toimielimille ja tasoille. Tilanne on tyypillinen myös monille liittovaltioille, joissa poliittinen valta on hajautettu liittovaltio- ja osavaltiotasoille. EU:ssa vallanjakoa ja johtajuutta hämärtää myös unionin tason vallankäytön kompleksisuus. Tämä johtuu pitkälti integraation kehittymisestä kilpailevien hallintamallien kompromissina. Näistä hallitustenvälisyys korostaa jäsenvaltioiden asemaa ja johtajuutta myös EU-tasolla, ja ylikansallisuus unionin yhteisiä instituutioita.
Monimutkainen päätöksentekojärjestelmä ohjaa myös johtajuuden luonnetta EU:ssa. Usein EU:n toimielinten johtajien keskeisin tehtävä on sovitella yhteen eriäviä kantoja ja siten rakentaa yhteistä näkemystä ja toimintalinjaa. Kompromissien rakentaminen onkin EU-johtamisen keskiössä. Siihen toki liittyy myös suunnannäyttämistä, agendan asettamista sekä toimeenpanon seurantaa ja valvontaa.
Johtajuuden epäselvä oikeutus
EU:n toimielinten johtajista ainoastaan komission puheenjohtajan mandaatti nojaa suoraan vaaleihin ja niissä kannatusta saaneeseen poliittiseen agendaan. Nykyisen komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker onkin korostanut komissionsa poliittista luonnetta. Hän nousi komission puheenjohtajaksi ensimmäisenä niin sanottuna kärkiehdokkaana, keskustaoikeistolaisen EPP-puolueen voitettua Euroopan parlamenttivaalit vuonna 2014. Vaalivoiton jälkeen jäsenvaltioiden johtajista koostuva Eurooppa-neuvosto esitti Junckeria tehtävään. Valituksi hän tuli parlamentin kahden suurimman ryhmän – EPP:n ja keskustavasemmistolaisen S&D:n – tuella. Komission työohjelma ja oikeutus nojaavatkin ensisijaisesti tämän niin sanotun suuren koalition tukeen parlamentissa, ja toissijaisesti Eurooppa-neuvoston asettamiin strategisiin suuntaviivoihin.
Kansalaisille komission parlamentaarinen oikeutus ei välttämättä ole kirkastunut. Sitä rasittaa myös laskusuunnassa oleva äänestysvilkkaus eurovaaleissa. Komissio nähdään edelleen pitkälti teknokraattisena ja byrokraattien hallitsemana valtakeskittymänä. Tämä on usein kytketty euroskeptisten poliittisten liikkeiden lisääntyneeseen kannatukseen.
Poliittista komissiota on myös kritisoitu jäsenvaltioiden toimesta. Komissiolle on määrätty myös monia ”ei-poliittisia” tehtäviä. Sen tehtävänä on muun muassa toimia EU:n perussopimusten varjelijana ja valvoa EU-lainsäädännön toimeenpanoa ja eurokriisin pyörteissä vahvistettua budjettikuria. Näiden tehtävien hoitamiseen vaalituloksen ei tulisi vaikuttaa. Saksan entinen valtiovarainministeri ja pitkän linjan Eurooppa-ajattelija Wolfgang Schäuble onkin väläyttänyt komission tehtäväkentän rajaamista, mikäli komissiota politisoidaan.
Parlamentin ja sitä kautta komission aseman vahvistamisen lisäksi Lissabonin sopimus lujitti myös jäsenmaiden johtajista koostuvan Eurooppa-neuvoston asemaa. Siitä tehtiin täysiverinen EU:n toimielin, jonka johtoon asetettiin kahdeksi ja puoleksi vuodeksi kerrallaan valittava puheenjohtaja. Eurooppa-neuvoston keskeisimpänä tehtävänä on integraation ja EU-politiikan strategisten suuntaviivojen vetäminen. Integraation historian valossa sen merkitys on ollut erityisen suuri konsensuksen rakentamisessa EU:n uudistamisessa.
Eurokriisi, hallitsematon muuttoliike, Euroopan turvallisuuspoliittisen tilanteen heikkeneminen ja Britannian EU-ero ovat korostaneet Eurooppa-neuvoston asemaa ja merkitystä EU:n valtakeskittymänä. Kriisien ratkaisussa on jouduttu sekä uudistamaan EU:ta että ottamaan käyttöön järeitä välineitä, joista sopiminen on edellyttänyt jäsenvaltioiden johtajien siunausta. Alun perin suunnitellun noin kahden vuosittaisen kokouksen sijaan Eurooppa-neuvosto on kokoontunut viime vuosina 6–10 kertaa vuodessa.
Eurooppa-neuvoston puheenjohtajasta ei kuitenkaan ole tullut joidenkin toivomaa ja monien vastustamaa ”Euroopan presidenttiä”. Hänen vallankäyttönsä oikeutus nojaa jäsenvaltioiden vaaleilla valittujen johtajien mandaattiin. Eurooppa-neuvoston johtajuus on kollektiivista ja puheenjohtajan rooli on pitkälti kokousten ja päätösten valmistelua, sekä konsensuksen rakentamista. Jäsenvaltioiden johtajat eivät ole olleet valmiita delegoimaan omaa poliittista valtaansa valitsemalleen puheenjohtajalle. Pysyvälle puheenjohtajalle kaavailtu EU:n edustaminen korkeimmalla tasolla ulkopolitiikassa on niin ikään jäänyt jäsenvaltioiden johtajien ja osittain myös komission puheenjohtajan varjoon.
Kuva: Sebastien Bozon / AFP / Lehtikuva
Saksan ja Ranskan johtajuus
Kriisien ratkaisussa ja EU:n ulkoisen toimintaympäristön murroksissa suurten jäsenvaltioiden johtajuus on entisestään korostunut EU:ssa. Brexitin oloissa huomio on keskittynyt erityisesti Saksan ja Ranskan väliseen yhteistyöhön. EU-pöydissä Britannian asema alkoi heiketä jo pääministeri David Cameronin aikana, ja unionissa on siirrytty kolmen suuren johtajuusdynamiikasta kahden suuren johtajuuteen. Brexit-äänestyksen jälkimainingeissa, Italian pääministeri Matteo Renzille tosin soviteltiin uuden kolmannen pyörän asemaa, mutta viimeistään populistien valtaannousu Roomassa on heikentänyt Italian vetovoimaa Berliinissä ja Pariisissa.
Vuodesta 2005 vallassa olleen Saksan liittokansleri Angela Merkelin johtajuuteen on johtajuuteen on ladattu viime vuosiin asti ladattu suuria odotuksia. Merkel ja Saksa ovat kuitenkin olleet jokseenkin haluttomia johtamaan eritoten yksin. Berliinissä liian vahva Saksan johtajuus on nähty riskinä integraatiolle ja myös Saksan etujen ajamiselle.
Merkelin EU-johtajuudessa onkin korostunut Saksa–Ranska-yhteistyön vaaliminen ja laajemman EU-konsensuksen korostaminen. Sitä on värittänyt lukuisien ja vaikeiden EU-kriisien ratkaiseminen. Merkelillä on kokemusta EU:n kriisien ratkaisusta neljän eri Ranskan presidentin kanssa.
Jacques Chiracin aikana ja uutena liittokanslerina Merkelin asema asettui nousevalle uralle viimeistään Berliinin Eurooppa-neuvostossa 2007. Saksan EU-puheenjohtajuuden aikana ratkaistiin perustuslaillisen sopimuksen kaatumista seurannut poliittinen ”kriisi”, ja sovittiin suuntaviivat Lissabonin sopimukselle.
Merkelin ja presidentti Nicolas Sarkozyn yhteistyösuhteen lähtökohtia pidettiin jokseenkin huonoina johtajien erilaisten luonteenpiirteiden takia. Eurokriisin pyörteissä heistä muovautui kuitenkin EU:n voimakaksikko, ”Merkozy”. Saksan ja Ranskan johtajuutta myös kritisoitiin, koska joistakin keskeisistä kriisipäätöksistä sovittiin etukäteen lähinnä Pariisin ja Berliinin välillä.
Myös presidentti François Hollanden ja liittokansleri Merkelin yhteistyökykyä epäiltiin aluksi, koska he tulivat poliittisen kentän eri laidoilta. Yhteistyö talouskysymyksissä kuitenkin toimi, ja Ukrainan kriisi ja Krimin valtaus hitsasivat johtajia yhteen. Minskin sopimuksen neuvottelupöydässä Eurooppaa edustivat Merkel ja Hollande. Eurokriisin aikaisesta kritiikistä oli myös otettu opiksi ja EU:n linjan suuntaviivoista keskusteltiin laajasti pääkaupunkien välillä (mukaan lukien Lontoo) ja Eurooppa-neuvostossa, joka siunasi Venäjää vastaan suunnatut kovat talouspakotteet.
Vuonna 2017 Ranskassa Élysée-palatsiin nousi nuori uudistaja. EU-tasolla Emmanuel Macronin asemaa vahvisti selkeä voitto äärioikeistolaisesta ja euroskeptisestä vastustajasta EU-myönteisellä kampanjalla. Jo kampanjansa aikana Macron korosti Saksan ja Ranskan yhteistyötä EU:n uudistamisessa, ja sai tälle tukea Berliinistä.
Merkelin ja Macronin johtajuuteen kohdistuikin suuria odotuksia eri puolilla unionia. Monille nuori ja tarmokas Marcon sekä kokenut ja monissa kriiseissä keitetty Merkel muodostivat lupaavan johtokaksikon EU:lle.
EU:n johtajuus kahden heikon johtajan varassa?
Merkelin ilmoittaessa jatkoaikeistaan vuoden lopulla 2016, hän ennakoi Saksan seuraavista vaaleista tulevan poliittisen uransa vaikeimmat. Vaalit osoittivat Saksan poliittisen kentän hajautuneen. Vasta Merkelin toinen yritys muodostaa hallitus tuotti tulosta yli puoli vuotta vaalien jälkeen.
Sisäpoliittisesti heikentyneellä Merkelillä ei ole ollut riittävää poliittista tukea tehdä pitkälle meneviä kompromisseja Ranskan kanssa EU:n uudistamisessa. Lopulta tappiot Baijerin ja Hessenin vaaleissa käynnistivät Merkelin vallasta luopumissuunnitelman. Nähtäväksi jää pystyykö hän toteuttamaan sen, ja jatkamaan liittokanslerina seuraaviin liittopäivävaaleihin asti.
Samanaikaisesti Macronin suosio Ranskassa on vajonnut ennätyksellisen alas, jopa alemmas kuin epäsuosittuna pidetyn edeltäjänsä. Nousu presidentiksi valtapuolueiden ulkopuolelta lisäsi sekä kansalaisten odotuksia että uudistusten läpiviemisen vaikeusastetta.
Saksa–Ranska-yhteistyön merkitystä EU:n uudistamisessa ja kriisien ratkomisessa ei voi väheksyä integraation historian ja eikä viime vuosien kehitystrendien valossa. Berliinin ja Pariisin yhteistyöhön kohdistuu edelleen suuria odotuksia kriisien repimän unionin suunnannäyttäjänä. Lisäksi globaalin kilpailun kiristyminen, myrskyisät suurvaltasuhteet sekä sekä brexitiin ja transatlanttiseen suhteeseen liittyvät epävarmuudet ovat kääntäneet jäsenmaiden katseet kohti Saksa–Ranska-yhteistyötä.
Suurten jäsenvaltioiden johtajuuteen liittyy kuitenkin EU:n ja muiden jäsenvaltioiden näkökulmasta perustavaa laatua oleva ongelma. Suurten jäsenmaiden poliittinen johtajuus kiehtoo muita jäsenvaltioita EU:ssa erityisesti silloin, kun se on linjassa näiden omien keskeisten tavoitteiden kanssa. Vaikka kahden suuren johtajuutta on viime aikoina peräänkuulutettu, varsinaista johtamista vierastetaan.
Lisäksi brexit-äänestys ja kansalliset vaalit ovat osoittaneet, että myös suurien ja vakaina pidettyjen EU:n jäsenvaltioiden poliittiset kentät ovat murroksessa, eikä niiden EU-politiikkojen jatkuvuudesta ole yhtä vahvoja takeita kuin aiemmin.
Valta vaihtuu Brysselissä ensi vuoden Euroopan parlamenttivaalien jälkeen. Nykyinen komission puheenjohtaja Juncker ei hae jatkokaudelle ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja Donald Tuskin kaksi kautta tulevat täyteen. Nähtäväksi jää tulevatko uudet johtajat EU-johtajien raskaasta sarjasta ja sovitetaanko heidän harteille jälleen kerran entistä vahvempaa poliittista johtajuutta.
Kirjoittaja
Juha Jokela on Ulkopoliittisen instituutin Euroopan unioni -tutkimusohjelman ohjelmajohtaja. Hän on suorittanut 216. maanpuolustuskurssin.
