Suomea pidetään hybridiuhkien torjunnassa edelläkävijänä. Yhteiskunnan turvallisuusstrategian mukaisen kokonaisturvallisuuden hallintamallin lisäksi yksi torjunnan kulmakivistä on ollut lainsäädäntömme ”hybridinmentävien” aukkojen aktiivinen paikkaaminen.
Asetelma on kieltämättä kovin haasteellinen. Osa myös korkean kyvykkyyden omaavista valtioista on toiminut vastoin kansainvälisen oikeuden ja vastuullisen valtiokäyttäytymisen normeja sekä käyttänyt lakeja tai oikeudellista kieltä osana poliittisiin vastustajiin kohdistettavia toimia. Jälkimmäisestä käytetään oikeusoppineiden piirissä englanninkielistä termiä ”lawfare”, joka on muokattu sodankäyntiä tarkoittavasta warfare-termistä. Se puree erityisen hyvin oikeusvaltioperiaatetta noudattavia demokraattisia maita kohtaan.
Miten siis valmistautua toimimaan sellaista vastustajaa vastaan, joka pyrkii käyttämään hyväksi kansainvälisen oikeuden ja oikeusvaltioiden lakeja ja niissä olevia ”kynnyksiä ja pidäkkeitä”? Näin toimimalla vastustaja tilanteesta riippuen voi pyrkiä peittämään vaikuttamispyrkimyksensä, jotta se voi ne kiistää, tai se voi luoda epämääräisen kuvan siitä, onko kyseessä valtion tietoinen vaikuttamispyrkimys. Kyse on sodan ja rauhan välisen määritelmän hämärtämisestä. Hybridiuhkien konkretisoituessa toiminnaksi kiistettävyys ja syyksiluettavuuden vaikeus (attribuutio) ovat keskeisiä haasteita, joita päätöksentekijät kohtaavat vastatoimia harkitessaan.
Hybridinmentävien aukkojen tilkitsemisellä Suomi on ensinnäkin pyrkinyt minimoimaan potentiaalisten vihamielisten tahojen mahdollisuudet käyttää oikeudellista toimintakenttäämme hybridioperaatioidensa mahdollistajana ja toisaalta kehittämään viranomaisten toimintavalmiuksia vastata tilanteeseen, jossa hybridiuhka konkretisoituu toiminnaksi.
Kuva: Hanne Salonen, eduskunta
Toimivaltaisten viranomaisten normaaliolojen toimivaltuuksien kehittäminen
Tilanteet, joissa tunnuksettomat sotilaalliset joukot syyllistyvät valtiosuvereniteetin loukkaukseen, ovat kansainvälisten esimerkkien mukaan omiaan aiheuttamaan kohdevaltiossa sekaannusta ja hidastamaan valtion kykyä reagoida sotilaalliseen uhkaan. Suomessa Krimin ”vihreiden miesten” tyyppiseen uhkaan reagoitiin ripeästi ja nopeassa tahdissa valmisteltiin aluevalvontalain muutos. Heinäkuussa 2017 voimaantulleella lakimuutoksella selkeytettiin toimivaltuuksia ja johtosuhteita tunnuksettomien sotilaiden aiheuttaman uhkan torjumiseksi. Tunnukseton sotilaallinen ryhmä määriteltiin ja jatkossa tunnuksettomiin sotilaisiin voidaan käyttää aluevalvontalain mukaisia toimenpiteitä ja voimakeinoja mukaan lukien viimekädessä sotilaallisia voimakeinoja.
Tehokkaan rajaturvallisuusjärjestelmän merkitystä hybridiuhkien torjunnassa on korostettu, sillä rajojen koskemattomuus ja loukkaamattomuus on itsenäiselle valtiolle merkittävä arvo. Tässä kontekstissa välitön reagointikyky ja kriisinsietokyky ovat myös merkityksellinen viesti ulospäin. Rajavartiolaitos oli Suomessa etujoukoissa nostamassa esiin hybridiuhkia, jotka osoittivat sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden nivoutumisen toisiinsa. Rajavartiolaitoksen normaaliolojen toimivaltuuksia parannettiin 1.4.2019 voimaantulevalla rajavartiolain muutoksella siten, että Rajavartiolaitos voi varautua nopeasti ja tehokkaasti Suomen turvallisuusympäristössä ilmeneviin uhkiin muun muassa juuri hybridiuhkiin, missä sisäinen ja ulkoinen turvallisuus ovat limittyneet niin että niitä on vaikea erottaa toisistaan. Samassa yhteydessä Rajavartiolaitokselle säädettiin toimivaltuudet myös miehittämättömän ilma-aluksen ja lennokin kulkuun puuttumiseen. Vastaavat lakimuutokset ovat tulossa myös poliisille ja puolustusvoimille.
Harmaan alueen ongelmat
Hybridiuhkien luonteeseen kuuluu keskeisenä piirteenä vaikuttaminen viranomaistoiminnan rajapintoihin sekä toiminta ns. harmaalla alueella. Harmaalla alueella toimiminen tarkoittaa montaa asiaa. Kyse voi olla esimerkiksi laaja-alaisesta häiriötilanteesta, jossa viranomaisten kyky sietää hybridivaikuttamisen kuormitusta ja sen seurauksia on vaikeutunut, mutta tilanne ei ole vielä sellainen, että maassa vallitsisi valmiuslain mukaiset poikkeusolot. Tällaisessa tilanteessa harmaalla alueella toimitaan siis normaaliaikojen toimivaltuuksin, mutta tilanne voi olla sellainen, että turvallisuuden ylläpitäminen tai tilanteen hallintaan saaminen olemassa olevilla toimivaltuuksilla tai voimavaroilla on oleellisesti heikentynyt. Yhtenä esimerkkinä voidaan mainita tavanomaisesta poikkeava hallitsematon laiton maahantulo, joka voi olla osa laajempaa hybridivaikuttamista.
Nykylainsäädännössä on jo esimerkki laista, jossa on säädetty toiminnasta normaaliolojen poikkeuksellisessa tilanteessa. Asevelvollisuuslain 1.7.2016 voimaan tulleessa muutoksessa otettiin käyttöön poikkeuksellinen menettely, jolla kehitetään Suomen kykyä vastata nopeasti muuttuviin turvallisuustilanteisiin joustavan valmiuden kohottamiseksi. Kun Suomen turvallisuusympäristössä ilmenevä tarve sitä välttämättä edellyttää, voidaan kertausharjoituksiin kutsua laissa säädetystä määräajasta poiketen.
Vastaavaa logiikkaa edustaa myös eduskunnan käsiteltävänä oleva esitys reservipoliisijärjestelmän luomisesta, jolla tavoitellaan myös normaaliolojen vakaviin häiriötilanteisiin varautumista.
Jatkossa on arvioitava, onko tarvetta edelleen kehittää lainsäädäntöämme sellaisiin normaaliolojen poikkeuksellisiin tilanteisiin, jossa tarvitaan toimivaltuuksia, joita normaalioloissa ei tarvita mutta joita voitaisiin ottaa käyttöön vain sellaisessa poikkeuksellisessa tilanteessa kun tarve sitä välttämättä edellyttää.
Kansallisten etujen huomioiminen avoimessa demokratiassa
Hybridivaikuttamisessa yksi toiminnan keskeisistä päämääristä on poliittiseen päätöksentekoon vaikuttaminen ja demokratian vahvuuksien kääntäminen heikkouksiksi. Luottamusta viranomaisiin pyritään heikentämään yhteiskunnallisten jännitteiden luomiseksi. Talouden, pääomien ja ihmisten vapaaseen liikkuvuuteen liittyy sellaisia uhkia, jotka edellyttävät kansallisten etujen huomioimista.
Maakaupoissa, joissa ei näyttäisi olevan liiketaloudellisia tai kiinteistön käyttöarvoon liittyvää logiikkaa, saattaa liittyä valmistautumista tulevaan vaikuttamiseen. Eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys, jossa toimivaltaisille viranomaisille luodaan valtuudet puuttua kiinteistöjen luovutuksiin niissä tapauksissa, joissa taustalla voidaan arvioida olevan Suomen kansallista turvallisuutta uhkaavia tavoitteita. Esityksen tavoitteena on parantaa viranomaisten välistä tilannekuvaa ja kiinteistökauppoja koskevaa seurantaa. Uudella sääntelykokonaisuudella mahdollistettaisiin ulkomaalaisten tekemien kauppojen seuranta ja erityisesti strategisten alueiden lähellä tapahtuvien kauppojen seuranta ja niihin puuttuminen.
Taloudellisten riippuvuussuhteiden rakentaminen on yksi mahdollisuus, joka pitää ottaa kansallisesti huomioon ja joka voi tulevaisuudessa kaventaa liikkumavaraamme. Lisäksi on otettava huomioon mahdollisuus tieteellis-teknis-taloudelliseen tiedusteluun ja vakoiluun. Aihe on noussut esille myös Euroopassa.
Komissio antoi 13.9.2017 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan unioniin suuntautuvien ulkomaisten suorien sijoitusten seurannasta. Ehdotuksen taustalla on huoli siitä, että Euroopan unioniin suuntautuvien sijoitusten tasapuolisuus vaarantuu erityisesti tilanteissa, joissa sijoittava osapuoli ei toimi markkinaehtoisesti. Huolet liittyvät erityisesti tilanteisiin, joissa osapuolena toimii ulkomainen valtion omistama tai sen tukema yritys. Ulkomaiset sijoitukset Euroopan unioniin suuntautuvat enenevästi tietyille sektoreille, keskimääräistä suurempiin yrityksiin ja niitä tekevät lisääntyvässä määrin valtionyritykset tai sijoittajat, joilla on läheiset suhteet hallituksiin.
Suomessa ulkomaalaisten yritysostojen seurannasta annetun lain (172/2012) tarkoituksena on seurata ja erittäin tärkeän kansallisen edun vaatiessa rajoittaa vaikutusvallan siirtymistä ulkomaalaisille, ulkomaalaisille yhteisöille ja säätiöille. Laissa ei luetella toimialoja, joilla toimivat yritykset kuuluvat tältä osin seurannan piiriin. Erittäin tärkeän kansallisen edun vaarantuessa on viranomaisilla äärimmäisessä tapauksessa mahdollisuus puuttua yritysostoon ja jopa kieltää se. Yhtään kieltopäätöstä Suomessa ei ole toistaiseksi annettu.
Euroopan unionin jäsenmaiden ja muiden maiden päätöksiä kieltää eräiden valtioiden lähellä olevien yritysten käyttö erityisesti kriittisessä infrastruktuurissa tulee meilläkin ottaa kauppapolitiikassa ja kansallisissa hankinnoissa enenemässä määrin huomioon.
Jatkoaskeleita
Yksi haasteellisimmista tehtävistä avoimessa vapaan sananvapauden ja lehdistön maassa on disinformaation torjunta. Vielä vakavampana ilmiönä näen kuitenkin virkamiehiä ja muita yhteiskunnan toimijoita kuten esimerkiksi toimittajia vastaan kohdennetun ns. maalittamisen. Kohdehenkilöön kohdistetaan vainoamista ja sellaista vihapuhetta, jonka sisältö on sananvapauden väärinkäyttämistä. Yleistyessään se väistämättä vaikuttaa reflektiivisen kontrollin tavoin. Ilmiön torjuntaan on tärkeää jatkossa löytää keinoja myös säädöstasolla. Suomessa on oikeuskäytäntöä vapaan sananvapauden väärinkäytöksestä. Helsingin käräjäoikeus totesi viime syksynä, että Jessikka Aro on joutunut vainoamisen kohteeksi informaatiovaikuttamista käsittelevien kirjoitustensa vuoksi. Turun hovioikeus taas teki päätöksen Pohjoismaisen Vastarintaliikkeen toiminnan kieltämisestä, jonka se katsoi olevan laitonta. Tapaus ei ole vielä lainvoimainen.
Disinformaation torjumisella pyritään eri toimijoiden yhteistyöllä torjumaan tahallisen ja tarkoitusperäisen virheellisen tiedon levittämisen kielteisiä turvallisuusvaikutuksia. Informaatiovaikuttamisen torjuntaan yksi kiinnostavista lainsäädäntöehdotuksista on Tanskan hallituksen ehdotus rikoslain muuttamisesta ulkomaisen vaikuttamisen kriminalisoimiseksi. Ehdotuksessa Tanskan rikoslakiin (108 §) lisättäisiin kohta, jossa yhteistyö ulkomaisten tiedustelupalveluiden kanssa, jonka tarkoituksena on vaikuttaminen päätöksentekoon tai yleiseen mielipiteen muodostukseen, olisi rikoslaissa kriminalisoitu.
On selvää, että hybridiuhkiin varautumista ei voida parantaa vain uusin säädöksin tai uusin toimivaltuuksin. Yhä enemmän on huomioitava, että hybridikeinojen käyttö uhkaa myös sisäistä turvallisuutta ja kohdistuu siviilihallinnon rakenteisiin ja siten sisäisestä turvallisuudesta vastaavien viranomaisten toimintakentälle. Viranomaisten kykyä sietää hybridivaikuttamisen kuormitusta ja sen seurauksia on edelleen kehitettävä.
Euroopan unioni on Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeisin toimintakehys ja tärkeä turvallisuusyhteisö sekä ulkoisen että sisäisen turvallisuuden kannalta. EU:n jäsenmaiden varautumis- ja avunantokykyä ja olemassa olevia yhteistyö- ja koordinaatiomekanismia ja poliisiyhteistyömuotoja sekä uusia sanktioregiimejä tulee täysimääräisesti hyödyntää hybridiuhkien torjunnassa.
Kirjoittaja
Tiina Ferm toimii sisäministeriössä hybridiasioiden päällikkönä. Hybridiasioiden päällikön tehtävänä on edistää ja tukea sisäministeriön osastojen ja erillisyksiköiden yhteistyötä ja tietoisuutta hybridiuhkista sekä seurata hybridi-ilmiötä kansallisesti ja kansainvälisesti. Erityisenä painopistealueena vuoden 2019 loppuun asti on tukea Suomen EU-puheenjohtajuuskauden valmisteluja ja avustaa ministeriön johtoa ministeriölle kuuluvien hybridiuhkiin liittyvien kansainvälisten ja Euroopan unionissa käsiteltävien asioiden hoitamisessa.
