Valmiuslaki todellisessa testissä

Hallituksen neuvotteluja yhteensä 22 – kesto pisimmillään yli 13 tuntia. Valtioneuvoston yleisistuntoja 43, joista ylimääräisiä istuntoja 30. Tasavallan presidentin esittelyjä 11, joista ylimääräisiä 6. Siinä joitakin lukuja kolmen kuukauden poikkeusolojen ajalta, kun koronaviruksen aiheuttama covid-19-pandemia keväällä vaati valmistelua ja päätöksentekoa.

Virkamiesvalmistelun määrästä ei ole esittää lukuja – eikä myöskään ministereiden valmisteluun käyttämästä kokonaisajasta, mutta keväällä kohtaamamme kriisi muutti valtioneuvoston toimintaa normaalioloista olennaisesti. Valtioneuvoston yleisistunto kokoontuu normaalisti kerran viikossa tekemään päätöksiä ja hallitus kokoontuu noin tunnin mittaisiin neuvotteluihin noin joka toinen viikko. Tämä kirjoitus kertoo poikkeusolojen toteamista seuranneen valmiuslain käyttöönoton virkamiesvalmistelusta, valtioneuvoston kanslian näkökulmasta.

Häiriötilanteiden hallinnan yleisestä yhteensovittamisesta valtioneuvostossa vastaa valtioneuvoston kanslia osana pääministerin avustamistehtävää valtioneuvoston yleisessä johtamisessa. Tässä roolissa valtioneuvoston kansliassa valmisteltiin, koordinoitiin ja esiteltiin poikkeusolojen toteaminen ja tarvittaviin toimivaltuuksiin liittyvät käyttöönottoasetukset. Yhteistyötä tehtiin muiden ministeriöiden kanssa, joista keskeisimpiä olivat sosiaali- ja terveysministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö sekä oikeusministeriö, unohtamatta oikeuskanslerin ja hänen virastonsa valtavaa panosta kiireen keskellä.

Maanantaina 16. maaliskuuta 2020 valtioneuvosto totesi Suomessa vallitsevan poikkeusolot. Valtioneuvosto oli yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa käsitellyt poikkeusolojen toteamista valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteisessä kokouksessa 13. maaliskuuta 2020.

Tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja oikeuskansleri seisovat Valtioneuvoston linnan parvekkeella ja ottavat osaa talvisodan päättymisen muistohetkeen.
Tasavallan presidentti ja hallitus hiljentyivät kuuntelemaan kirkonkelloja talvisodan rauhanhetkellä 13. maaliskuuta 2020 kello 11.00. Samana päivänä valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteisessä kokouksessa käsiteltiin tarvetta todeta poikkeusolot.
Kuva: Jussi Toivanen / valtioneuvoston kanslia

Poikkeusolojen toteamisen jälkeen valtioneuvoston antamalla käyttöönottoasetuksella voidaan ottaa käyttöön sellaisia valmiuslaissa säädettyjä toimivaltuuksia, jotka eivät normaalioloissa ole viranomaisen keinovalikoimassa. Valmiuslain tarkoituksena on poikkeusoloissa mahdollistaa valtioneuvostolle laaja toimivalta antaa käyttöönottoasetuksilla nopeasti sellaista uutta sääntelyä, jota normaalioloissa antaisi eduskunta. Käyttöönottoasetukset on välittömästi saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Eduskunta päättää, saako asetus jäädä voimaan vai onko se kumottava osittain tai kokonaan ja onko se voimassa säädetyn vai sitä lyhyemmän ajan.

Valmiuslain mukaisiin toimivaltuuksien käyttämisiin liittyy tiukkoja edellytyksiä: niiden on oltava välttämättömiä ja oikeasuhtaisia lain tarkoituksen saavuttamiseksi. Lisäksi toimivaltuuksia voidaan käyttää vain, jos tilanne ei ole hallittavissa viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin, esimerkiksi tartuntatautilain mahdollistamin toimin.

Valmiuslakia ja sen käyttöönottamisesta annettua ohjetta on testattu valtioneuvoston ja sen sidosryhmien erilaisissa harjoituksissa ja sen toimivuudesta on käyty kiivastakin keskustelua. Aiemmin valmiuslakia ei kuitenkaan ole otettu käyttöön tositilanteessa.

Valmiuslain II osaan on sisällytetty ennakolta yleispiirteisesti määriteltyjä toimivaltuuksia, jotka voidaan käyttöönottoasetuksella ottaa käyttöön. Pandemian torjuntaa palvelevia toimivaltuuksia voidaan havaita olevan valmiuslaissa kohtalaisen vähän. Ovatko nämä riittäviä? Pystymmekö näillä toimenpiteillä estämään viruksen leviämistä yhteiskunnassa, turvaamaan terveydenhuollon kantokyvyn ja suojelemaan erityisesti riskiryhmiin kuuluvia ihmisiä?

Käyttöönottoasetusten valmistelu tapahtui ministeriöiden substanssiasiantuntijoiden kanssa yhteistyössä. Yhteistyön merkitys kriisitilanteessa korostuu.

Hallitus kokoontunut säätytalolle pyöreän pöydän äärelle. Taustalla keskeisen virkamieskunnan edustajat. Kaikilla on päässään maskit.
Säätytalo on ollut ahkerasti hallituksen käytössä. vuoden 2020 aikana. Kuva hallituksen neuvottelusta Säätytalolla 11. marraskuuta 2020.
Kreditit Laura Kotila / valtioneuvoston kanslia

Epidemian keskellä kriisiin reagoimista haastoi se, että epidemian torjunnan ytimessä toimivien ihmisten ei ollut helppoa tavata kasvokkain ja työskennellä fyysisesti lähekkäin. Valmistelussa hallitsevana olosuhteena oli alkuvaiheessa ennakoimattomuus ja epätietoisuus esimerkiksi siitä, miten tarttuva ja vaarallinen tauti on. Alkuvaiheessa tietoa oli vain hajanaisesti ja niukasti saatavilla ja osin tiedot olivat myös ristiriitaisia. Suuri osa valmiuslakiin liittyvistä asetuksista sekä muu epidemian torjuntaan liittynyt lainvalmistelu jouduttiin tekemään vajaalla tietopohjalla.

Kriisin alusta lähtien käyttöönottoasetukset ja niiden perustelumuistiot olivat tarkempia ja yksityiskohtaisempia kuin valmiuslakia koskevissa ohjeissa ja harjoituksissa on edellytetty. Perustuslakivaliokunnan mietinnöissä edellytettiin vielä tarkempaa ja syvällisempää perustelua – muistioissa tuli tehdä selkoa esitetyn sääntelyn välttämättömyydestä ja oikeasuhtaisuudesta, sääntelyn vaihtoehdoista ja kokonaisvaikutuksista, toimivaltuuksien aineellisesta ja ajallisesta soveltamisalasta sekä perus- ja ihmisoikeusulottuvuuksista. Vaatimukset lisäsivät perusteluiden määrää merkittävästi. Valtioneuvoston asetusten perustelumuistioiden laajuus oli alkuvaiheessa noin 10 sivua ja viimeisimmän poikkeusolojen toimivaltuuksia koskevan jatkamisasetuksen perustelumuistio oli yli 60 sivua pitkä.

Valmiuslain mukaan käyttöönottoasetukset voidaan lain mukaan antaa enintään kuudeksi kuukaudeksi. Ajatuksena on ollut, että käyttöönottoasetus toteaa käyttöön otettavan toimivaltuuden ja soveltamisasetuksella tarkennetaan toimivaltuuden käyttöä – myös ajallisesti. Keväällä käyttöönottoasetukset ja soveltamisasetukset olivat voimassa aina kuukauden kerrallaan. Käyttöönotto- ja soveltamisasetukset ja niiden perustelut myös yhdenmukaistuivat perustuslakivaliokunnan kannanottojen vuoksi merkittävästi. Kuuden kuukauden toimivaltuusasetus ei olisi todennäköisesti mennyt läpi eduskunnasta. Viestinnällisestikin se olisi ollut suuri haaste.

Koska asetukset olivat voimassa kerrallaan vain lyhyen ajan, jatkamisasetusten valmistelu alkoi käytännössä välittömästi, kun aiempi asetus oli hyväksytty eduskunnassa. Samanaikaisesti soveltamisasetuksia valmistelleiden ministeriöiden valmisteluresursseja toimintamalli vaati erityisesti. Käyttöönotto- ja jatkamisasetuksia sekä toimivaltuuksien lopettamista koskevia asetuksia valmisteltiin kolmen kuukauden kuluessa 14. Jokainen asetus tarkastettiin oikeusministeriön laintarkastuksessa, asetus ja perustelumuistio käännettiin ruotsiksi valtioneuvoston kanslian käännöstoimistossa ja oikeuskansleri teki niihin huomioita ja esitti korjauspyyntöjä. Jokainen asetus meni eduskuntaan ja sen perustuslakivaliokuntaan käsiteltäväksi. Valmisteluprosessi muodostui varsin raskaaksi.

Ministerit Henriksson, Kulmuni, Marin, Pekonen ja Kiuru hallituksen tiedotustilaisuuden aikana. Etualalla näkyy istuvia muita ministereitä, virkamiehiä ja median edustajia.
Hallitus kertoi poikkeusolojen toteamisesta tiedotustilaisuudessa 16. maaliskuuta 2020.
Kuva: Lauta Kotila / valtioneuvoston kanslia

Poikkeusolojen oikeudellista sääntelyä ei voida jäsentää vain valmiuslaista lähtien. Poikkeusoloissa muutettiin tilapäisesti useita lakeja. Lakimuutokset toteutettiin eduskunnassa tavanomaisessa lainsäädäntömenettelyssä. Kriisisääntely levitettiin laajasti oikeusjärjestykseen. Poikkeusolojen lainsäädäntömuutoksia toteutettiin onnistuneesti normaalisuusperiaatetta kunnioittaen.

Toivottavasti valmiuslakia ei tarvitse ottaa uudelleen käyttöön. Jos näin kävisi, saatettaisiin valmiuslaki joutua ottamaan käyttöön pandemiaa vielä vakavammassa tilanteessa. Tilanne voisi olla nopeammin etenevä ja vaarallisempi kuin keväällä 2020 tilanne oli. Edellä on kuvattu valmistelun haasteita. Valmistelulle asettaa erityisesti haasteita se, että asetukset joudutaan valmistelemaan kiireellisesti ja perustelemaan ne perustuslakivaliokunnan edellyttämässä laajuudessa. Valmiuslakia, siihen liittyvää ohjeistusta ja yleensä poikkeusolojen sääntelymallia tulisi arvioida ja kehittää kriisistä saatujen oppien perusteella, kun nykyisestä kriisistä päästään.

Kirjoittajat

Alivaltiosihteeri Timo Lankinen johtaa, valvoo ja kehittää valtioneuvoston kanslian toimintaa ja huolehtii valtioneuvoston kansliassa ministeriön kansliapäällikön tehtävistä. Kevään pandemiatilanteessa hän valmisteli ja toimi valtioneuvoston esittelijänä poikkeusolojen toteamisessa sekä valmiuslain toimivaltuuksia käyttöön otettaessa. Timo Lankinen on suorittanut 167. maanpuolustuskurssin.

Sanna Helopuro toimii valtioneuvoston kansliassa lainsäädäntöneuvoksena. Hänen tehtävänään on mm. kouluttaa ja kehittää valtioneuvoston päätöksentekomenettelyjä sekä valmistella valtioneuvostoa koskevaa lainsäädäntöä. Hän valmisteli ja koordinoi valmiuslain mukaisia käyttöönottoasetuksia kevään pandemiatilanteessa. Hän toimii maanpuolustuskurssin pääopettajana ja on suorittanut 224. maanpuolustuskurssin.

Lisää aiheesta:

Hallitus kokoontunut säätytalolle pyöreän pöydän äärelle. Taustalla keskeisen virkamieskunnan edustajat. Kaikilla on päässään maskit.

Valmiuslaki todellisessa testissä

Valmiuslakia, siihen liittyvää ohjeistusta ja yleensä poikkeusolojen sääntelymallia tulisi arvioida ja kehittää kriisistä saatujen oppien perusteella, kun nykyisestä kriisistä päästään.

Lue artikkeli »