Verkottuneessa maailmassa valtiot ovat riippuvaisia kansainvälisistä arvoketjuista, elinkeinoelämän tuottamista palveluista ja digitalisoituneista infrastruktuureista. Avoimet, demokraattiset yhteiskunnat ovat lisäksi alttiita kansalaismielipiteeseen kohdistuvalle informaatiovaikuttamiselle. Nämä haavoittuvuudet koskevat niin taloutta, yhteiskuntaa kuin sotavoimiakin.
Kylmän sodan jälkeen Natosta kehittyi euroatlanttinen turvallisuus- ja sotilaspoliittinen yhteistyöjärjestö, joka toteutti kriisinhallintaoperaatioita ja edisti Euroopan ja lähialueiden turvallisuutta monipuolisen kumppanuusyhteistyön kautta. Samalla Naton jäsenmaiden alueellisen puolustuksen merkitys laski merkittävästi, ja erityisesti Balkanin sotien myötä liittokunnan suunnaksi tuli oman alueen ulkopuolella toteutettava sotilaallinen kriisinhallinta.
Kylmän sodan loppuminen avasi myös mahdollisuuden lähentymiselle Länsi-Euroopan ja entisten Varsovan liiton maiden välillä. Tämä näkyi muun muassa Naton ja Venäjän, Keski-Aasian ja Kaukasian sekä myös Natoon kuulumattomien länsieurooppalaisten maiden välisen yhteistyön nopeana kehittymisenä.
Yhteistyö uusien kumppanimaiden kanssa kehittyi hämmästyttävän nopeasti ja pitkälle. Erityisesti ei-sotilaallisilla aloilla kuten siviilivalmiudessa ja kansainvälisessä katastrofiavussa yhteistyö oli laajaa ja tiivistä. Naton siviilivalmiustoiminta olikin se yhteistyön alue, joka avattiin ensimmäisenä Naton uusille rauhankumppanimaille.
Vastakkainasettelun paluu ja hybridisodankäynnin alku
Kylmän sodan jälkeinen aika loppui Ukrainan kriisiin helmikuussa 2014 ja Venäjän ja länsimaiden välinen vastakkainasettelu palasi keskiöön. Asetelma oli nähtävissä jo vuoden 2008 Georgian kriisin yhteydessä, mutta vasta Krimin valtaamisen ja Itä-Ukrainan epävakauttamisen myötä Nato tiedosti, että sotilaallisen konfliktin vaara on palannut Eurooppaan. Uutena rinnakkaisena uhkakuvana nousi samalla esiin epäsuora vaikuttaminen Naton jäsenmaiden talouksiin, yhteiskuntiin ja poliittisiin järjestelmiin.
Sekä Ukrainan että Georgian konfliktissa Venäjän toimien tunnusmerkit olivat ei-sotilaallisten menetelmien hyödyntäminen vastustajan heikentämiseksi ennen konfliktin varsinaista aktiivivaihetta. Nämä hybridivaikuttamiseksi nimitetyt menetelmät kohdistuivat yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin ja infrastruktuuriin, poliittiseen päätöksentekokykyyn sekä kansalaisten mielialaan, eikä välttämättä lainkaan sotilaallisiin kohteisiin. Sotilaallinen vaikuttaminen on Venäjän nykyisessä strategisessa ajattelussa vasta konfliktin loppuvaiheen väline, jolla tarvittaessa varmistetaan muun vaikuttamisen lopputulos.
Hybridivaikuttamista vastaan puolustautuminen edellyttää kohteeksi joutuneelta maalta kriisinsietokykyä eli resilienssiä, kykyä tunnistaa käynnissä oleva vaikuttaminen ja päättäväisyyttä aloittaa tarvittavat vastatoimet. Lisäksi maan täytyy tuntea ja pystyä suojaamaan niitä kriittisiä toimintojaan, joiden varassa talous ja yhteiskunta pyörii. Nämä voivat olla jopa kokonaan yksityisen sektorin tai ulkomaisten toimijoiden omistuksessa ja ohjauksessa. Hybridiuhka edellyttää koordinointia ja yhteistyötä sekä asevoimien ja muiden hallinnonalojen että elinkeinoelämän kesken. Tämä ei onnistu ilman kokonaisvaltaista varautumissuunnittelua.
Kuva: Suez Canal Authority / ImagoImagestock / Lehtikuva.
Resilienssin vahvistaminen siviilivalmiuden kautta
Natossa resilienssin kehittäminen perustuu Naton perussopimuksen kolmanteen artiklaan, jonka mukaan jäsenmaat sitoutuvat ylläpitämään sekä kansallinen että yhteinen kyky torjua aseellinen hyökkäys. Nykyinen perussopimuksen (1949) tulkinta kattaa myös hybridiuhat ja niihin vastaamiseen kehitetään yhteiskuntien resilienssiä.
Article 3
In order more effectively to achieve the objectives of this Treaty, the Parties, separately and jointly, by means of continuous and effective self-help and mutual aid, will maintain and develop their individual and collective capacity to resist armed attack.
Naton siviilivalmiuden kolme päätehtävää ovat valtionhallinnon jatkuvuuden turvaaminen, yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen ja palveluiden turvaaminen sekä siviilisektorin tuen takaaminen asevoimille. Edellä mainituista tehtävistä erityisesti asevoimille annettava tuki on saanut viime aikoina merkittävää huomiota. Asevoimat ovat ulkoistaneet useita tukitoimintojaan kaupallisille toimijoille. Tämä on luonut tilanteen, jossa valtiot eivät enää omista yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja ja palveluja tuottavia laitoksia tai verkostoja, vaan ne ovat yksityisen sektorin omistuksessa ja ne on suunniteltu ja rakennettu tuottamaan taloudellista voittoa, eikä kriisinsietokykyä.
Naton arvioiden mukaan jäsenmaiden sotilaallisten joukkojen siirrot tukeutuvat jopa 90 % siviilisektoriin, eli kaupallisiin ja julkisen sektorin toimijoihin. Teleliikenne, mukaan lukien satelliittiyhteydet tukeutuvat 70 % osuudella siviilisektoriin. Vesi- ja ruokahuollossa tukeutumisaste on 85 %. Isäntämaatuesta 85 % järjestetään siviilisektorin toimesta. Jollei nämä asiat ole yhteiskunnassa kunnossa kriisien aikana, kyky toteuttaa sotilaallisia operaatioita vaarantuu.
Turvallisuustilanteen muutos ja erityisesti siviiliyhteiskunnan perustoimintoihin, elinkeinoelämään ja jopa suoraan kansalaisiin kohdistuva hybridivaikuttaminen ovat nostaneet siviilivalmiuden yhdeksi keskeiseksi kehittämiskohteeksi liittokunnassa.
Naton siviilivalmiustoiminnan muutosprosessi alkoi Walesin huippukokouksessa keväällä 2014 hyväksytystä valmiudenkohottamissuunnitelmasta (Readiness Action Plan, RAP). Kesällä 2014 Nato tunnisti hybridiuhkien merkityksen jäsenmaiden väestön ja kriittisen infrastruktuurin turvallisuudelle ja antoi siviilivalmiussuunnittelukomitealle (Civil Emergency Planning Committee, CEPC) tehtäväksi kehittää välineitä kansallisen resilienssin vahvistamiseksi hybridiuhkia vastaan. Joulukuussa 2015 valmistui Naton hybridistrategia ja toimeenpanosuunnitelma. Varsovan huippukokouksessa 2016 linjattiin Naton yhteisen puolustuksen ulottuvan myös hybridiuhkien torjumiseen. Tällöin tunnistettiin myös siviilivalmiusjärjestelyjen tärkeys yhteiselle puolustukselle, ja erityisesti hybridiuhkien torjumiselle. Hyvin suunniteltu siviilivalmius luo perustan kansalliselle vastustuskyvylle ja kestävyydelle hybridiuhkia vastaan.
Jo ennen vuoden 2016 Varsovan huippukokousta kävi ilmi, että Naton jäsenmaiden siviilivalmiusjärjestelyissä oli parantamisen varaa. Jäsenmaiden siviilivalmiuden tason kohottamisesta tuli keskeinen tehtävä Natossa, ja huippukokoukseen valmisteltiin erillinen ”resilienssisitoumus” (Resilience Pledge), jossa päämiehet sitoutuivat nostamaan siviilivalmiutensa tasoa. Tänä vuonna pidettävässä Naton huippukokouksessa resilienssi noussee taas yhdeksi pääteemaksi ja uutta sitoumusta valmistellaan.
Kuva: Eesti Kaitsevägi.
Naton siviilivalmiuden seitsemän perusvaatimusta
Natossa on yhteisesti hyväksytty seitsemän toimintoa, jotka on tunnistettu kriittisiksi puolustusliiton toimintakyvyn kannalta. Nämä Naton niin kutsutut siviilivalmiuden seitsemän perusvaatimusta ovat:
1) Valtionhallinnon ja kriittisten yhteiskuntapalveluiden jatkuvuuden varmistaminen
2) Energiahuollon turvaaminen
3) Kyky hallita kontrolloimattomia väestöliikkeitä
4) Elintarvike- ja vesihuollon turvaaminen
5) Kyky käsitellä suuria määriä siviiliuhreja
6) Teleliikennejärjestelmien turvaaminen
7) Kuljetusjärjestelmien turvaaminen
Perusvaatimuksiin on laadittu tavoitteet ja arviointikriteeristö, minkä avulla jäsenmaat arvioivat siviilivalmiutensa tilaa. Kriteerejä on noin 350 kappaletta, joita päivitetään säännöllisesti. Viime vuonna päivitys toteutettiin huomioiden 5G:n ja ulkomaalaisten omistusten uhat ja haavoittuvuudet sekä alustavat covid-19 huomioit.
Liittokunnan jäsenet arvioivat ja raportoivat Natolle säännöllisesti siviilivalmiuden tilastaan osana puolustussuunnittelun suorituskykyarviotaan. Nato on myös laatinut yhteisen arviointimenetelmän osana puolustussuunnittelun arviointiin liittyvää kyselyä, mikä helpottaa kansallisen varautumisen tilan arviointia.
Siviilivalmius osaksi Naton puolustussuunnitteluprosessia
Naton päämajan vuonna 2019 toteutetussa rakenneuudistuksessa siviilivalmiusasiat siirrettiin päämajan puolustussuunnittelun pääosastolle. Tämä siirto heijastaa Natossa syntynyttä käsitystä, että oman alueen puolustukseen keskittyvää sotilaallista suunnittelua ei voida tehdä uskottavasti ilman, että siviilisektorin toimijoiden tuottamien ja hallitsemien voimavarojen käytettävyys otetaan huomioon jo suunnitteluvaiheessa. Siviilivalmiudesta on tullut Naton pelote- ja puolustusdoktriinin (Deterrence and Defence) uusin elementti, joka sekä vahvistaa yhteiskuntien resilienssiä että toimii sotilaallisen puolustuksen mahdollistajana.
Johtopäätöksiä Suomelle
Naton siviilivalmiussuunnittelu nojaa samoihin periaatteisiin kuin suomalainen kokonaisturvallisuuden malli, joka mahdollistaa yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen haavoittuvuuksien tunnistamisen ja kokonaisvaltaisen tilannekuvan muodostamisen, sekä hyväksyy monia eri toimijoita käsittävän, hajautetun tehtävä- ja vastuujaon.
Suomessa poikkihallinnollinen, ja erityisesti siviili- ja sotilasviranomaisten välinen yhteinen suunnittelukyky on perustunut ulkoministeriön, puolustusministeriön ja Pääesikunnan muodostamaan ”kolmikantaan”. Tämä muodostaa Suomen valmiussuunnittelun kovan ytimen, mutta voidaan perustellusti kysyä, kykeneekö kolmikanta huomioimaan kaikki elintärkeiden toimintojen ja ei-sotilaallisten voimavarojen käyttöönottoon liittyvät toiminnalliset ja hallinnolliset seikat, sekä osallistamaan elinkeinoelämän keskeiset toimijat. Kysymys on ehkä retorinen, mutta siitä huolimatta modernin yhteiskunnan kompleksisuus on tosiasia, jota on huomioitava valmiussuunnittelussa ja harjoittelussa sellaisena kuin se on.
Naton 30 jäsenmaassa mietitään ja suunnitellaan tällä hetkellä yhteiskunnan resilienssin parempaa integrointia varautumiseen ja puolustussuunnitteluun. Suomi on monessa suhteessa kokonaisturvallisuuden mallimaa, josta haetaan hyviä käytänteitä ja jonka neuvoja kuunnellaan myös Natossa. Suomen toimintatapa hyötyisi sekin aidosta poikkihallinnollisesta varautumisyhteistyöstä ja integroituneesta siviili-sotilasyhteistyöstä. Kokonaisturvallisuuden mallimaassa tämän toteuttaminen ei pitäisi olla ylipääsemätön haaste.
Artikkelissa esitetyt näkemykset ovat kirjoittajien omat eivätkä välttämättä heijasta ulkoministeriön tai Huoltovarmuuskeskuksen virallisia linjoja.
Kirjoittajat
Kari Pelkonen työskentelee lähettynä erityisasiantuntijana Naton päämajan sihteeristössä puolustussuunnitteluosastolla. Hän on aiemmin työskennellyt muun muassa Suomen Nato-edustustossa ja EU:n Sotilasesikunnassa Nato-suhteista vastaavana. Koulutukseltaan hän on kauppatieteiden maisteri ja yleisesikuntaupseeri (evp).
Axel Hagelstam toimii Huoltovarmuuskeskuksen johdon strategisen tuen päällikkönä. Vuosina 2013–2019 toimi Suomen Nato-edustuston huoltovarmuusasiain erityisasiantuntijana ja Suomen edustajana Naton siviilivalmiskomiteaan. Hän on valmistunut valtiotieteen maisteriksi Åbo Akademista vuonna 2003.
